我国水上交通安全生产与国外的差距

2011-11-4 14:41 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 1673 | 评论: 0 | 来自: 网络

摘要：　“我国是航运大国，但不是航运强国”，这从根本上讲出了我国水上安全生产与国外存在的差距。主要体现在以下几方面。

　　“我国是航运大国，但不是航运强国”，这从根本上讲出了我国水上安全生产与国外存在的差距。主要体现在以下几方面。

　　．1 我国水上安全法规体系不完善

　　现行船舶运输安全管理的法律只有《海上交通安全法》，国务院颁布的法规也只有《内河交通安全管理条例》、《船舶登记条例》、《船舶检验条例》等。这些法律、法规还不能构成完善的水上交通安全管理法规体系，而且这些法律、法规大多制定于计划经济时代，虽然现在仍然发挥着重要作用，但不能解决新出现的问题。而部门规章都是根据这些法律法规制定的，上位法没有修改以前部门规章也不可能做出突破性的规定，结果使很多问题无法解决，而且部门规章效力较低、强制力不够，不能适应依法治国的目标。当前，涉及船舶管理的《船舶法》、涉及港口管理的《港口法》、涉及船员管理的《船员法》、涉及航标管理的《航标法》等都没有；《海上交通安全法》急需修改，《内河水上交通安全管理条例》历经多年修改仍未出台。

　　而发达国家的水上交通安全管理主要是依法实施。以日本为例，日本早已形成了完善的水上安全法规体系，除与相关法律配套的大量日本运输省令和日本海上保安厅制定的规章和规范性文件外，日本还有海运六法、港湾六法、船舶六法、船员六法、海上保安六法等。

　　．2 水上交通安全执法部门缺少履行其职责必要的行政强制权

　　由于立法层次低和强制力不够，执法部门虽然发现了大量事故隐患和严重违法违章现象，但交通执法部门在这些必须严格管理的问题上由于没有法律依据而缺乏管理力度和强制手段，致使违法现象屡禁不止，事故时有发生。如一些船舶为单纯追求赢利，违章超载十分严重，是导致水上事故的主要原因，水上安全执法机构依据现行法律、法规只能给予小额罚款，处罚力度不够，致使违章超载屡禁不止。又如一些厂商和个人擅自造船质量低劣而无法满足规范要求，隐患丛生，历年来有关部门虽然不断加大对这些“三无”(无船名号、无船籍港、无船舶证书)船舶的查处力度，但由于现行的法律、法规没有明确规定对“三无”船舶进行强制拆解、销毁等措施，使有关部门无法对这些船舶进行强制处理，造成“三无”船舶屡禁不止、屡打不绝，既扰乱了正常市场秩序，也带来了严重安全隐患。

　　以日本海上保安厅为例，其职责主要负责海上警备、海难救助、水道测量、航路标识等工作，是日本水上交通安全主管机关。日本海上保安厅对管辖水域内的违章船舶和船员有搜查、警告、罚款、拘留人员或扣留船舶的司法警察权。

　　．3 我国水上交通安全生产管理体制不完善

　　目前，水上交通安全管理由交通部门负责，但是水上执法却涉及若干部门，如交通、边防、海关、水利、旅游、海洋、农业等，结果导致当前我国水上执法呈现“九龙治水”局面，各执法部门都有自己的执法力量，存在一定的职责交叉。虽然国务院明确交通部门是我国在国际海事组织(政府间组织，负责国际水上交通安全事宜)的惟一合法代表，代表国家主权，但某些部门(如渔船管理部门)出于部门利益多头对外，既影响了我国形象，也损害了国家利益。

　　另外，当前我国的搜救体制的问题还没有得到有效地解决，搜救力量还有待进一步充实，我国海事、救助机动反应能力与国外先进水平相比差距在20年以上。目前我国的海上搜救中心办公室设在交通部海事局，负责协调搜救力量，但该中心为非常设机构，没有编制、没有经费，没有自用搜救力量，没有任何强制手段，在紧急情况下很难协调出有效力量实施救助。而我国的专用救助力量经费也严重不足，救捞部门不得不采取“多种经营”的策略来保证职工队伍的稳定和保证救助费用；而由于分出部分救助力量实施经营，有时在紧急情况下的救助就显得力不从心，难以高质量地完成搜救任务。

　　以美国海岸警备队为例。

　　第一，美国海岸警备队的职能广泛，它除了具有我国海事局的职能外，还具有：①“防御准备”的职能，即保证美国海岸警备队作为武装的海军力量及必需的战斗力，在和平时期负责防御和演习，战时确保美国港口安全及200海里区域内的安全；②在环境保护方面，除执行防止和减少由污染源释放到海洋环境中的法律外，还参与研制、开发并实际使用对溢油进行清理工作；③除执行联邦海事法律外，还执行海上走私、船运毒品及海上非法移民有关法律，以及对沿海200海里专属经济区的管理，执行渔业法规及对美国沿海水域重要的国家水产资源进行保护；④桥梁管理，即保证桥梁、大堤的建造、维护、使用(除满足其他需求外)，还为水上航行提供合理的需要，确保船舶通过桥下水道时的安全。审批在可航水域上架桥或建筑大堤的计划及位置选择，并要求桥梁所有人为航行的目的安装灯标并对其进行保养等。

　　第二，具有对海上安全、环境保护及海上犯罪立体、快速反应和监控能力。如前所述，美国海岸警备队具有各种续航能力的船舶，拥有载直升机的船舶及各种类型的飞机，这是其立体及快速反应与监控的基本条件之一，再加之其军事化的管理体制，使美国海岸警备队能够完全履行所赋予的职责。

　　．4 我国安全管理基础设施投入相对较少

　　尽管在过去的10年中我国水上交通安全管理基础设施建设有了一定进步，但从总体上讲沿海主要港口航道还不能适应船舶大型化的要求，内河航道等级偏低，高等级航道数量明显不足。内河港口“四无”(无码头、无机械、无堆场、无锚地)现象普遍，没有形成水上立体的安全监控体系(我国还没有远洋巡逻船，没有巡逻飞机)；沿岸搜救站点的建设还不完备，搜救力量还不适应当前水上交通运输的要求，还不能保证在我国沿海50海里水域内履行其职责，与发达国家及一些非发达国家相比存在较大差距。

　　从美国海岸警备队及日本海上保安厅可以看出，建立立体监管体系对保证海上安全和进行海上人命搜寻救助是十分必要的，而且其力量已足以保证其在200海里的水域内履行职责。

　　以美国海岸警备队为例，据1990年统计，美国海岸警备队有小于20m的船舶2000艘，大于20m以上的船舶153艘，各类飞机223架；到1994年大于20m的船舶151艘，各类飞机250架，其中20～50m的船舶107艘；50～80m的船舶33艘；115m及以上的船舶11艘，并能搭载直升机。在安全设施及人员培训方面，1986-1992年的投入见表2，如图5所示。

　　与发展中国家相比，我国也存在着较大差距。例如印度海岸警备队在1993年就装备了20多架飞机，1994年又订购了3艘大型远洋巡逻船，此外还计划引进海岸监视飞机和2架专用于防止海上溢油污染的飞机。

　　．5 缺乏对航海教育及海上安全管理执法队伍教育的扶持政策

　　航海教育不同于其他教育，其最大的特点是需要大范围、大强度的实践教学，这就需要大量的投资。但我国的航海教育同其他教育相比，从生源、投资、管理等各方面都没有优惠政策，结果导致培训出来的船员实践能力缺乏。我国涉及航海类教育的高等院校只有4所，而菲律宾就有航海类院校55所。对执法人员的培训也不系统，基本上还处于上岗培训阶段。

　　在该方面，我国与发达国家存在明显的差距。美国海岸警备队具有完善的教育和培训体系，它拥有海岸警备队大学、6个培训中心和1所国家机动救生艇学校。在其培训体系中，各级人员都有其年度培训和考核目标，而且为保证海岸警备队大学学员的海上实习，专门配备了实习船。日本海上保安厅则拥有海上保安大学校1所、海上保安学校1所及其所属的门司学校和宫城学校2所分校。

　　．6 在应急与搜救方面，与发达国家存在明显的差距

　　在人命救助方面，我国仍沿用船舶搜救手段，以救助拖轮作为搜救行动的主力，甚至有时主要以附近过往船舶等作为主要搜救手段。目前我国尚无专用空中搜救力量，不具备快速有效的救生手段。虽然有时可以协调有关方面派飞机救助，但由于不是专用救助飞机，不能全面发挥作用。如1999年“11．24”特大海难事故虽然经过近7h的组织施救，但由于风浪太大，飞机无法出动，只能用拖轮进行救助，结果没能成功，造成282人死亡失踪。

　　在防止油污方面，由于各方面原因，油污基金一直未能建立，在发生污染时清污和索赔工作非常困难。如1999年珠江口“3．24”油污事故，导致珠江口严重污染，索赔工作也一直没有结果。

　　在其他发达国家，大多建有油污应急基金，用以支付应急清污力量的日常使用和发生油污后的赔偿。

　　在救助方面，以美国为例，其搜救体制是：美国国家的搜救计划分为内陆、海上和海外3个地区，美国海岸警备队是海上搜救的协调员。其搜救体制包括：①计算所协助的搜救计划系统；②自动的互助船舶救助系统；③卫星搜救系统。为了很好地完成该项工作，美国海岸警备队将其设为享有最高优先权的任务。美国海岸警备队的搜救反应包括一个由通讯网连接的多种工具和设施的网络，包括站、船、飞机和小型船舶。为了实现该任务，美国海岸警备队在东海岸、西海岸、墨西哥湾沿岸、阿拉斯加、夏威夷、关岛、波多黎哥以及五大湖地区和美国内水航道都保持有船、飞机等完备的搜救设施。

　　．7 在航道方面缺乏统一管理，没有综合开发利用水资源

　　交通部门虽然在改善航道方面做了大量工作，但是目前内河航道基础设施薄弱，航道等级低，航道建设与维护资金严重不足；通航河流闸坝碍航严重，在开发利用中未能充分体现水资源综合利用和有利于航运发展的原则。

　　从1999年固定资产投资的比例上看，内河在基建投资结构中所占的比重仅仅为国家基建投资总额的0．42％，为交通系统投资总额的3．12％，是铁路的1／10、公路的1／40。

　　水利、水电部门在河流上拦河建坝，由于未建通航建筑物(如船闸)或所建通航建筑物规模小、标准低，严重阻碍了航运的发展；在通航河流上利用天然落差建立水电站，使得中枯水期河道内水量枯竭；调峰电站下游未建反调节水库，恶化下游通航条件；水利、水电开发中，各枢纽间水位未能合理衔接。目前全国在通航河流上建有水利、水电闸坝2800余座，其中1340座未设通航建筑物或通航设施不适用，形成闸坝碍航。据初步统计，由于拦河建坝造成碍航、断航总里程约40000公里，占全国内河通航里程的33．696。