法务探讨：委托执法到期后是否承担责任

　　某区发生一起工商贸企业生产安全事故，造成一人死亡。事故发生后成立了事故调查组进行调查处理，并邀请检察院派员参加，在事故调查过程中（尚未形成事故调查报告），检察院即立案调查，该安监所两名工作人员因两年内未对该企业进行任何安全检查被检察院以玩忽职守罪提起公诉，其间涉及到一个委托执法到期的问题，具体情况如下：

　　区安监局于2008年对各安监所进行委托执法，委托时限为2008年1月1日至2010年12月31日，而该事故发生于2011年5月13日，在事故发生时至2010年12月31日这段时间内，区安监局没有对到期的委托书再次进行委托签字，在这种情况下安监所工作人员是否负有责任，负有何种责任，仍存有部分疑问。我们对这个问题有如下思考，权当交流探讨，不当之处请指正。

　　一是委托执法的法律依据。《山东省安全生产条例》第六条：乡（镇）人民政府和街道办事处承担安全生产监督管理职责的机构受县级人民政府安全生产监督管理部门的委托，负责职责范围内的安全生产监督管理工作，并接受其业务领导。对于此条的理解是该街道安监机构（即安监所）已经正式成立，构成了委托执法的必要条件，那么县级安监部门对安监所的委托执法即已自然成立，不因为是否签订委托书和委托书是否到期而生效或失效。除非该镇（街道）没有成立的安监机构，那么就可能需要对该级其他部门进行委托执法，这时委托书才起到是否具有法律效力的要件。此外，法律是有追溯的，对执法责任和后果的追究也并不因为委托到期或者人员变动而立即消失。

　　二是乡镇安监机构应当承担何种职责。参考《山东省安全生产条例》释义，委托主要有四个方面的内容：1、安全生产行政检查行为；2、责令改正；3、安全生产行政强制措施；4、安全生产行政许可。其中安全检查是最重要的内容，如果因为检查不到位，出现事故便有可能涉嫌玩忽职守犯罪。

　　对于安全生产检查一方面是行政执法行为，也就是受区安监局委托执法的行政行为，另一方面也是政府监管行为，《山东省安全生产条例》第五条:“各级人民政府应当加强对安全生产的领导，加大安全生产投入，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”《山东省安全生产监督管理规定》（山东省政府令第141号）第五条：“县以上安全生产监督管理部门（以下简称安监部门）具体负责本行政区域内的安全生产综合管理工作，依法履行安全生产监督管理职能。其他有关部门依照法律、法规和规章的规定，具体负责本部门职责范围内的安全生产监督管理工作，并接受同级安监部门的指导和监督。乡镇人民政府、街道办事处可根据需要设置安全生产监督管理机构，配备人员，具体负责本行政区域内的安全生产监督管理工作。”由此可见，乡镇人民政府、街道办事处应当承担日常安全监管职责，而乡镇安监机构作为乡镇安全生产职能部门除了行政执法检查责任外（作为受县级安监局委托的机构进行执法检查，也就是为县级安监局担责，反过来县级安监局也对该机构实施行政检查的后果承担法律责任。）还承担该级政府的日常监管职责，也就是为政府担责。

　　从上述两个方面讲安监所是负有责任的，一方面是执法检查责任，另一方面是监督管理责任。

　　三是一般工商贸行业的安全生产是否全部由安监机构承担。根据目前的安全生产法律法规，安全生产监督管理部门的行业监管范围是：非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹和职业健康等四个方面，同时对其他各行业进行综合监管。就一般工商贸行业企业来说，涉及的面宽量广，类型繁多，《安全生产法》、《山东省安全生产条例》、《山东省安全生产监督管理规定》等对负有安全管理责任的有关部门也明确了责任。因此，不能说对一般工商贸行业企业安全监管主要由安监部门负责。

　　四是按照执法检查工作计划承担有限责任。根据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（总局24号令），安全监管执法工作计划应当报本级人民政府批准后实施，执法检查计划的制定就应该将执法的范围和责任进行限定，执法人员对计划内的检查范围和检查内容承担有限责任，不应该将责任无限化或者不确定化。

　　通过这起事件说明部分安全生产执法人员在工作中仍有一定疏漏，存在很大渎职风险，希望广大执法人员能引以为戒，提高警惕，尽职尽责，切实履职，避免出现渎职行为，不希望渎职案件发生在安监系统内。同时，安全监管职责的存在决定了监管风险的先天存在，执法人员应该以合理的心态对待监管工作，也希望上级政府和安监部门能够出台更加明确的法规或政策，进一步规范并明确安全生产监管责任，处理好工作到位、工作失误和玩忽职守的关系。