制定城市空气质量分级管理策略

    摘要

    城市环境空气质量的改善应成为“十二五”期间大气污染防治工作的重点。总结以往经验和教训，适时创新城市空气质量管理思路将有效加快未来城市空气质量改善的进程。

    我国城市环境空气质量及相关管理工作存在诸多问题。因此，国家应针对不同地区、不同污染来源特征、不同污染程度的各类城市实行分类指导和分级管理，制定以改善城市空气质量兼顾城市群效应控制为重点的城市空气质量分级管理策略。要特别强调各级人民政府的责任主体作用，体现差别对待，赋予责任主体充分自主权，重行动的全过程指导和管理，创新考核机制。

    随着城市化进程的加快以及工业结构的日益复杂，我国环境空气污染状况和特征都发生了显著的变化。城市地区多种大气污染物高强度集中排放，导致城市环境空气质量显著下降，进而引起城市群和区域性复合型大气污染问题的发生。城市作为人口相对集中的地区，其环境空气质量关乎大众的身心健康和社会安全，同时由于城市也是城市群大气污染的主体和核心，因此城市环境空气质量的改善应成为“十二五”期间大气污染防治工作的重点。总结以往经验和教训，适时创新城市空气质量管理思路将有效加快未来城市空气质量改善的进程。

    城市环境空气质量管理存在诸多问题

    ■阅读提示

　　我国城市环境空气质量及相关管理工作存在的主要问题包括多污染物高浓度复合导致的空气污染问题严重，急需解决城市空气污染问题的关键技术，排放额度分配方法和考核机制不够完善，城市空气质量管理缺乏对城市制定综合整治方案和方案实施的统一指导和规范等。

    我国城市环境空气质量及相关管理工作目前存在以下4个方面的问题:

　　一、城市空气质量达标率低，多污染物高浓度复合导致的空气污染严重影响环境安全，城市(尤其是重污染城市)空气质量亟待改善。

    目前，全国约1/5的城市空气污染严重。113个重点城市中，42.5％的城市空气质量达不到国家二级标准。城市空气首要污染物可吸入颗粒物超标情况严重。尽管二氧化硫浓度近年来有所下降，但平均浓度仍然很高。科学观测和研究结果还表明，在一些经济发达的城市已经呈现出较高浓度的臭氧和细颗粒物污染。在局部地区大气颗粒物中重金属和多环芳烃的浓度也达到了较高的水平，严重威胁人体健康。

　　二、大气污染源排放结构复杂，城市空气污染问题日益复杂化，管理部门急需解决城市空气污染问题的关键技术支撑。

    长期以来，由于中国以煤为主的能源结构，导致城市地区排放大量的二氧化硫和颗粒物。近20年来，随着经济的飞速增长，城市化进程不断加速，高速发展的城市交通和汽车产业又导致了大量机动车尾气排放。中国城市大气污染正在从煤烟型污染向煤烟型和机动车尾气型污染相复合转变。同时伴随着工业化进程加快，金属冶炼、石油化工、垃圾焚烧等特殊工业行业还排放多种有害特征污染物。在城市内部，各类排放源在不同的高度、不同的地理位置排放多种污染物，构成了复杂的大气污染排放结构。正是由于这种复杂的排放结构使得发达国家历经上百年的大气环境污染问题在我国短时间内集中暴发，导致我国城市空气污染问题日益复杂化。其复杂化表现为在老的污染问题尚未根本解决的同时，新的污染问题又接踵而至，并呈现出压缩型和复合型特征。这种前所未有的复杂大气环境问题的不断出现，令管理部门应接不暇、无从下手，急需解决复杂城市空气污染问题的相关管理技术支撑，以应对我国大气环境保护工作面临的巨大挑战。

　　三、长期以来实行一刀切的污染物排放控制策略，由于排放额度分配方法和考核机制不够完善，削减污染物排放没有使得城市空气质量同步明显改善。

    我国一直实行的污染物排放总量控制政策对我国污染物排放总量控制起到了积极的作用。但是由于现行的污染物排放额度分配方案，没有充分考虑不同城市生态环境敏感性及经济发展水平、能源结构、产业结构等的差异，缺乏对排放量基线水平的科学评估和鉴定，采用一刀切的原则制定地方排放削减指标。同时仅以污染物减排量而论减排效果的考核方法，忽略了减排的根本目的是为空气质量改善这一宗旨。也正因为如此，尽管城市大气污染物排放总量得到了控制，却因为没有考虑不同源排放结构对空气质量影响的差异性而导致城市空气质量并未得到明显的同步改善。

　　四、城市空气质量管理重结果轻过程，即只重视考核而缺乏对城市制定综合整治方案和方案实施的统一指导和规范。

    我国自1984年起广泛推行城市环境综合整治。1989年的第三次全国环境保护会议提出积极推行强化环境管理的环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度。并规定城市环境综合整治定量考核工作由城市政府负责。城市政府组织制定本届政府的环境保护目标和具体实施方案。国家依据城市空气质量达到二级以上的天数占全年天数的比例来确定空气质量得分，从而对城市进行“城考”。在这个过程中，缺乏国家层面对实施方案编制的统一规范和指导，缺乏方案执行监督检查和效果评估环节。这样使城市政府在制定环境保护目标和具体实施方案时具有很大的自由度，实施方案也难以取得预期效果，这也是城市环境综合整治一直在进行而城市空气质量改善不显著的症结之一。

    综上所述，全国城市空气污染格局发生显著分化，需适时转变思路寻求分类指导、分级管理的城市空气质量管理策略。

    我国幅员辽阔，城市空间分布不均匀。由于不同城市自然条件不同、产业结构、经济发展水平不同，使其大气污染程度和污染特征存在明显差异。经济发展水平相对较高的城市空气污染相对更复杂，这种复杂表现为排放源结构和组成复杂，污染物排放种类多，同时多种污染物相互作用表现出以光化学烟雾和灰霾为首要问题的明显的复合污染特征。而经济发展水平相对落后的城市则以一次污染为主要污染问题。在这种情况下，针对问题的分类解决方案将比通用的策略更为有效。因此，为适应城市空气污染格局的新变化，城市空气质量管理工作思路也应适时转变。国家应针对不同地区、不同污染来源特征、不同污染程度的各类城市实行分类指导和分级管理，制定以改善城市空气质量兼顾城市群效应控制为重点的城市空气质量分级管理策略。

    改善城市空气质量的分级管理策略

    城市空气质量分级管理应按环境保护重点城市和一般城市，达标和非达标城市进行分别要求的管理。要特别强调各级人民政府的责任主体作用，体现差别对待，赋予责任主体充分自主权，重行动的全过程指导和管理，创新考核机制。

    城市空气质量分级管理制定应注意以下几个问题:

　　一、制定城市空气质量分级管理办法。

    分级管理的概念含有两层意思，即按环境保护重点城市和一般城市，达标和非达标城市进行分别要求的管理。

    制定城市空气质量分级管理办法的目的是为了改善城市乃至全国的空气质量，促使更多的城市达到空气质量二级标准，并在需要特殊保护的区域达到一级标准。出台管理办法，不仅是为有效进行城市空气质量管理有章可循，更重要的是透过管理办法的具体内容，可以让城市了解如何行动能够实现空气质量的根本改善。

    管理办法要明确城市空气质量管理的责任主体、城市空气质量管理的目标、指标、分级管理制度与程序、保证机制和考核办法。明确定义长期以来一直没有明文规定的如“城市空气质量达标”等一些专有名词及其涉及的相关名词的概念。

　　二、要特别强调各级人民政府的责任主体作用。

    强调各级人民政府是空气质量管理的责任主体，明确环境保护部门在环境保护中的地位和作用:环境保护部门是环境质量的管理者和监督者，但不是唯一的实现城市空气质量改善的操作者。实现城市空气质量改善，需要由地方政府统筹协调，调动包括环保在内的其他部门共同推动。

　　三、体现差别对待，赋予责任主体充分自主权。

    充分考虑各类城市经济发展水平、自然条件、环境空气质量现状、污染控制能力和水平的差异，尤其是依据环境空气质量状况及相关基础的差异，在管理上体现差别对待。

    差别对待主要指在空气质量目标的确定和实现目标的时间期限等两个方面要求的差别。

    赋予责任主体充分的自主权，允许城市人民政府基于自身基础和条件，通过科学论证自主提出本市空气质量目标及其实现的期限。

　　四、重行动的全过程指导和管理。

    突破以往重结果轻过程的管理概念，建立体现重视过程和行动、重点考核行动计划执行情况及其执行效果、注重空气质量的改善情况的考核办法，有效保护和激励责任主体改善空气质量的积极性和责任心。环境保护部门做好促进城市空气质量改善方案制定的技术指导工作，对城市改善空气质量行动的全过程，包括确定空气质量目标、制定实现目标行动方案和计划、计划执行情况和效果、阶段目标和总目标实现情况等环节进行全过程指导和管理。

　　五、创新考核机制。

    应当建立国家和省级空气质量管理委员会，分别负责对环保重点城市和辖区内非环保重点城市落实和执行空气质量管理办法进行指导和考核，管理委员会的人员可由环保管理部门和相关政府管理人员组成。