保障食品安全需要战略思维

    民以食为天，食以安为先。食品安全是关系广大人民群众身体健康和生命安全的大事。

    ——2011年4月29日，胡锦涛在天津考察某食品质量监督检测机构时如是说。

    编者按 今年两会期间，国务院副总理王岐山参加了山东代表团审议政府工作报告，在提到食品安全问题时他说：“很惭愧啊，刚吃饱，就出现了食品安全的问题。很不好意思，这件事情我们很不好意思。”今年以来，“瘦肉精”、“染色馒头”、“毒豆芽”、“牛肉膏”等一连串食品安全案件“你方唱罢我登场”，食品安全呈现危机性爆发的态势，我们为何花费巨大人力物力之后还总是不断收获苦涩的结果，食品安全问题的根源性症结在何处？

    2011年，一连串的食品安全问题再一次将这个当今中国的沉疴不客气地摆在了民众面前。从双汇“瘦肉精”到上海“染色馒头”，再从“牛肉膏”到“毒豆芽”、“毒血旺”……在几乎所有媒介空间上，这个话题被讨论到白热化的程度。

    关注 食品安全纳入政绩考核

    近日，中国青年报社会调查中心通过民意中国网与搜狐新闻中心，对3802人进行的一项调查显示，95.4%的人认为，当前食品安全监管领域中的“被动执法”现象普遍存在。82.1%的人认为应该严惩食品安全监管失职行为。调查显示，97.4%的人认为监管部门应该对频繁发生的食品安全事故负责，其中89.7%的人认为监管部门应负“主要责任”。

    北京市海淀区居民王风（化名）向记者表示，近期频发的食品安全事故已经让他有点儿对有关部门失去信心。“所谓严厉打击、全面排查总是在相关事故被曝光以后才进行。可是在平时，这些部门在做什么？就像瘦肉精猪肉事件，4道监管关卡为什么形同虚设？试问，这样的监管怎么可能取信于民？”

    中国政法大学法学院教授王敬波指出，食品安全属于公共产品，政府应该对其负法定责任。当下食品安全事故频发、食品安全监管不力的状况，说明了政府在这方面的工作上有“监管失灵”或“监管不力”之嫌。“问责机制不完善是造成食品安全监管问题的重要原因之一。”王敬波表示，当前对食品安全监管的问责主要集中在一些明显违法的行为上，对于“懒政”、不作为等未被确定为违法的行为则很少涉及。

    公众对食品安全监管问题有何建议？调查中，89.5%的人支持将食品安全与相关官员的升迁挂钩，实行重大食品安全事故“一票否决制”。受访者其他选择还有：明晰监管机构的权责划分，避免相互推诿（76.0%）；食品安全监管执法应重在平时，不能总是突击（71.5%）等等。

    日前，北京、上海、浙江、广东等地将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全整治区（县）长负责制，统筹推进市县两级食品安全监管职能调整，实现各环节紧密衔接，有效形成全链条监管。这一举措也引发了媒体和民间较广泛的积极响应，而质疑声音也同样存在于民间和媒体圈。

    有评论员指出，关于食品安全问题上的考核与问责并非首创。2009年6月1日起施行的《食品安全法》中其实已明确规定：县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。

    2010年国务院办公厅也曾下发文件要求，对各部门在打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂、农产品质量安全监管、食品生产加工环节、食品安全风险监测和预警等方面做了明确分工。同时，各级监察部门要加大行政监察和行政问责力度，对食品安全监管中的失职、渎职等违法违纪行为进行严肃查处。

    人民网网友“扬起帆兮去远航”也许代表了部分民众的意见——“千条线，万条线，考核栓着一大片；年中考，年底考，不见官帽一个少。政绩考核不玩真格的，只怕会我考我的试，你吃你的毒。”可见，民众对“考核”如何落到实处是最为关心的，对未来可能发生的“被安全”和地方政府“扯皮”也是他们的忧虑。

    方向 食品安全监管思路的探索

    食品安全问题出现后，最先受到质疑的便是监管部门。其实，在督促监管人员履职的同时，更应优化监管的模式。

    梁嘉声现在是香港理工大学应用生物及化学科技学系客座副教授。他曾在香港特区政府部门服务近25年，参与食品安全检测、风险评估与管理、食物法规修订等工作。对于食品安全监督问题，他对记者坦言：“食品安全涉及的面太广了，不可能每一个都查，负责食品安全的资源不可能无限放大，所以必须首先进行风险评估；要用科学的方法分析风险，把资源投入到最需要的地方。盲目加大执行力量，缺乏风险分析，就像没有目的到处跑，浪费资源。”

    诚然，作为一个人口超过13亿的大国，让每一分进入公民口中的食物都受到检查显然是不现实的，如何将我们手中有限的行政资源最科学的配置、达到监管效果的最大化，是摆在决策者面前的艰难问题。

    《中国经济周刊》曾有报道指出，我国当前食品生产流通属于“分段管理”，有资料显示，食品管理涉及到7部法律和8个部门。食品监管看似威严壮观，但因监管对象规模小、数量多、分布散以及监管机制运转不畅等，监管成本高昂，监管效率却大打折扣。在双汇“瘦肉精”等多次食品安全事件中，很少有监管部门能在事发前主动发现问题的，总是媒体率先曝光，随后相关部门再加强监管和查处。

    食品安全监管在日常工作中处于真空和被动状态，当前的联合监管更多的是以“突击”和“救火”的工作形式展开，尚未形成职业化、专业化、常态化的监管机制。我国消费者权益保护机构权力层次较低，也缺乏为消费者提供便利的司法服务，消费者维权往往面临投诉无门、时间成本和经济成本偏高等问题，即使维权成功，也普遍存在“为了追回一只鸡，杀掉一头牛”的情况，这种状况严重影响消费者维权的积极性。当消费者正当权益受到漠视，不法经营者违法成本过低时，食品安全事件就会重复发生。

    违法成本低，也与地方处理食品安全事件中的工作方式有关。有的地方政府因考虑到食品安全问题的敏感性，以及保护地方产业发展等多重因素，倾向于“淡化处理”和“内部处理”，对非法经营者处罚力度过轻。等时日一长，风声一过，非法行为便一切照旧，结果是“不该发生的事件终究再次发生了”。

    此外，国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石院士在采访中还表示，中国当前食品安全的监管力度，表现在监督员之多，监督频率之高，抽检样品之多，这几项在投入上都是全世界独一无二的。然而我们现在看重的终端产品抽查模式是最落后的监管模式。到这个时候了来监管企业已经没用了。在食品安全监管上，起初全世界都是进行终端监管，后来发现这种模式并不解决问题，最后还得从过程抓起。先进国家现在主要都是在进行过程监督，即监督企业的生产过程。

    陈君石院士介绍到，在国外企业是食品安全第一责任人，在获得生产许可之后，将会有监督员进厂检查生产过程中是否遵守生产规范，而不仅仅是对产品进行抽样检查。国外通过监督员对生产记录的监督进而了解生产过程的规范程度，这样的监督方式比抽样检查要先进得多，更科学，也更省劳动力。

    可见，在食品安全监管问题上，我们在无论是技术层面还是思想层面都拥有着广泛的提升空间。而对于当前食品安全危机的根源，我们又当如何认识？

    追溯 食品安全问题背后的农业之弊

    “我们GDP成为全球第二，但农村还停留在原始状态。最近出现的墨染粉条、毒奶粉、染色馒头等食品安全问题主要原因在于我们忽略了农村，只把目光盯在城市，忘记了农村的生产有多么低水平。”

    这番话，并非来自于某位农村问题专家，而是以IT行业起家现在正在认真养猪的网易CEO丁磊。

    中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军对记者说，“现在农村的壮劳力都出去打工了，留下了老人和孩子种田，挣的钱也远不如打工的多，所以老百姓当然都喜欢种“省事田”。化肥撒下去就不管了，多省事呀。在中国种田已经变成了一种短期行为。”粮食生产况且如此，其他农产品的生产情况可想而知。在劳动力、耕地等要素减少的情况下，过去一段时期农业的重心落在保供应的思路上，而基于标准化、组织化的提高农产品质量的投入相对较弱。

    金融时报中文网评论指出，劳动力流出带来的生产能力衰落正在蚕食着中国农村那曾经充满活力哺育亿万人民的身躯，城市化进程带来农业用地的减少、粮食生产带来的经济作物种植面积的挤出效应、地方工业生产带来的农地污染等等因素进一步在侵害着为我们提供粮食的农村土地。村庄在人离开之后，就会慢慢荒芜。

    农业部副部长陈晓华日前在中组部、国务院食品安全委员会、国家行政学院共同举办的“省部级领导干部加强食品安全监管专题研讨班”上坦承，尽管这些年我国农产品质量安全水平有了很大提升，但由于质量安全工作起步晚、基础弱，特别是受农业生产经营分散、标准化水平低等因素制约，一些问题隐患在部分地区、个别品种上仍然比较突出，质量安全事件还时有发生。

    陈晓华说，当前食品安全问题隐患主要集中在三个方面：一是农药、兽药残留超标，比如去年海南出现的“问题豇豆”。二是违法添加有毒有害物质，比如“三聚氰胺”、“瘦肉精”等问题。三是个别地区、个别产品重金属污染和滥用抗生素问题突出，比如今年南方部分地区反映的稻米镉超标问题。

    陈晓华说，“从根本上讲，这是与农业农村发展所处的阶段相关，与农业的生产经营方式相关。当前我国正处在传统农业向现代农业的转型时期，在一定意义上，解决农产品质量问题，比解决数量问题更复杂更艰巨。”他还认为，保障农产品质量安全和促进农业产业健康发展，必须着力构建和完善农产品质量安全标准、检测、认证、风险应急和执法监管等五大体系，切实提高农产品质量安全执法监督、风险预警、监测评估、应急处置和服务指导能力。

    长远来看，解决食品安全的一个关键还在于改变农村的凋敝，切实实现农业现代化。无论是加强和改善监管，还是从生产环节寻根探源，食品安全都应放在工业化城市化以及社会转型的大背景下通盘考虑，以战略性思维进行顶层设计。惟其如此，才能标本兼治。