“十二五”市场化减排新思路

     “十二五”市场化减排新思路

　　“十一五”期间个别地方出现了“拉闸限电”等现象，这并不是因为20%的节能目标过于严格，而一定程度上是由于节能减排指标分配、任务完成方式和考核办法等方面尚存在不足。”国务院发展研究中心副主任（以下简称“国研中心”）刘世锦对本报记者表示。

　　记者了解到，“十一五”的节能指标分配不甚科学和公平，比如20个省“一刀切”的20%节能任务，在一定程度上忽略了地区的差异，代表省市如上海、北京和宁夏、甘肃都定在20%，这对宁夏和甘肃这样的西部省份显然不公。

　　同时，由于采取的是强度考核办法，再加上没有减排经验，各地主要采取了行政减排的手段，出现了只追求效果而不追求效率的现象。

　　针对上述问题，国研中心“应对气候变化”课题组，提出了“十二五”节能减排指标分解、考核的思路和方案。

　　该课题组建议对全国设定碳排放强度下降指标，但对各省设定排放总量指标。在各省之间进行总量分配时，体现“共同但有区别”的原则，一方面按照人均GDP水平分配各省排放额度，以此反映各地人均历史累计排放水平的差异；另一方面，考虑到很多高排放企业都是本地排放、服务全国的特点，按照“行业先进排放水平”来均衡分配各个省的排放配额，这样可以解决资源能源型城市为其他城市埋单的难题。

　　当考核对象变为总量指标，这就为各省引入多元的市场化机制创造了条件，如碳排放交易、排放额度跨省拆借和碳汇等多种手段。

　　目前，该课题成果已上报给有关部门。近日，本报记者专访了该课题组负责人刘世锦。

　　分解维新：建议各省采碳排放总量指标

　　《21世纪》：在你们的方案里，为什么建议全国碳排放采取强度指标，而各省要采取碳排放总量的指标？

　　刘世锦：如果仅要求各地区独立完成减排任务，采用碳排放强度指标就可以了。但如果允许各地区之间开展排放额度的交易，就要使用总量指标，强度指标无法直接进行交易的。所以，进行这种指标转换，是建立市场化减排机制所需要的。

　　具体地说，根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降目标和GDP预测数字，估算出“全国总排放额度”，这种简单的“算术处理”既不会改变我国的减排性质，也不会改变减排任务强度。根据预测，“十二五”期间全国GDP年均实际增长可能达到8%。根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降17%的目标，可以计算出与该强度下降目标对应的“十二五”全国二氧化碳总排放额度为436.4亿吨。由于预测的“十二五”GDP数字与实际GDP数字会有一定出入，只要在“十二五”期中和期末根据真实GDP数字，对全国总排放额度和各省预分配的排放额度进行相应修正即可。

　　《21世纪》：各省的碳排放总量指标应该如何设置？

　　刘世锦：在估算出“十二五”全国总排放额度后，将该额度划分为“地区基本排放额度”和“行业排放额度”两部分，分别按“地区人均GDP水平和人口数量”与“行业先进排放水平”两个标准在各省进行分配。各省分配到的两部分额度加总，就是各省“十二五”分配到的总排放额度。

　　《21世纪》：为什么要把行业的问题单独拿出来？“行业排放额度”具体怎么设定和分配？

　　刘世锦：在全国层面处理高排放行业减排问题，一方面为了突出节能减排重点，如果占全国总排放量30%左右的“重点排放企业”的减排问题得到有效解决，则完成全国节能减排目标就有了保证；另一方面也有利于解决未来跨省之间的转移排放问题。

　　国际上一直争论的转移碳排放问题在国内各省之间也同样存在。各省的高排放行业（如电力、石化、煤炭等）很大程度上是直接为全国服务，这些行业有的是价格未能完全由市场调节，排放成本难以通过价格上涨转移到下游产业；有的价格虽能灵活调整但却属于基础性行业，价格如因增加排放成本而上涨可能推动全国性物价上涨，所以，如果能在全国层面解决其排放问题，也可以保证碳排放额度分配的公平。

　　“行业排放额度”的设定和分配，可以考虑以目前“千家企业节能行动”为基础，从全国高排放行业（包括电力、石油石化、煤炭、化工、钢铁、有色、建材、造纸、纺织等行业）中划定1,000家左右重点排放企业，并以“各行业先进水平的单位产量排放量”为标准，确定全国“行业排放额度”规模，并按此先进标准将其分配给各省划定的重点排放企业。

　　《21世纪》：在你们的方案设计中，全国“地区基本排放额度”等于“全国总排放额度”减去全国“行业排放额度”。那么各省的地区基本排放额度，为什么要按照地区人均GDP水平和人口数量来分配呢？

　　刘世锦：国际上，我们坚持“共同但有区别的责任”原则，而我国地区发展不平衡程度类似于国与国之间的发展不平衡，不同地区也应承担不同的减排责任。由于人均GDP水平较好地反映人均历史累计排放水平，按人均GDP水平分配各省排放额度，同我国在国际上一贯主张的按“人均历史累计排放权相等原则公平分配全球碳排放空间”原则具有内在一致性。

　　具体的分配公式为：各省地区基本排放额度=各省人口占全国人口比例×全国地区排放额度+按人均GDP设定的调节因子。

　　考核变革：碳预算账户平衡

　　《21世纪》：在减排任务分解上，采取总量指标之后，会引起考核机制的哪些变化？

　　刘世锦：在将排放额度分配给各省后，为各省建立以下碳预算账户：各省实际排放量=各省分配的排放额度＋跨省合作与交易的额度。各省既可以通过减少“实际排放量”来完成任务，也可以通过改变“跨省合作与交易额度”等灵活方式完成任务。在考核时，不考核各省单位GDP碳排放强度指标，只考核各省碳排放总量指标。考核总量时，也不要求各省“实际排放量”等于“分配的排放额度”，只要求各省“十二五”期末实现各自碳预算账户平衡即可，而平衡的方式则可以灵活多样。

　　《21世纪》：具体来说，多元的碳预算账户平衡方式都有哪些？

　　刘世锦：除减少实际排放量外，还可以有如下四种新方式：

　　首先是排放权交易计划。排放权交易系统可以先期覆盖“重点排放企业”，逐步建立起全面覆盖的排放权交易体系。跨省交易的结果要反映在省级排放账户余额的变动上。国家也可以将排放市场当作宏观调控的新工具，通过买卖排放额度影响排放权价格，以实现宏观调控目标。

　　其次是国内联合履约与国内清洁发展机制。《京都议定书》设计的联合履约与国内清洁发展机制两种国际合作机制可以运用到国内发达和欠发达省份之间的合作。企业还可以跨省到减排成本较低的地方进行减排项目投资。这就为促进中西部欠发达省份经济发展提供了新的渠道。

　　再次是排放额度跨省拆借。中央成立“全国排放权管理与调剂中心”，各省的排放额度指标统一由该中心托管，使用时向该中心支取。排放额度有多余的省份，可以将多余的排放额度拆借给其他省份以获得回报。排放额度不够的省份，则可以向该中心借取排放额度，并付出相应成本。这样会形成一个市场化的排放指标拆借价格。国家可以通过对排放额度拆借市场的干预实现对经济的宏观调控。

　　还有，碳汇机制。各省植树造林形成的碳汇，可以用来增加其账户额度。这个额度可以用于工业项目，或者向他省出售来获得收益。这样就可以鼓励植树造林，并为中西部增加一条新的绿色发展途径。

　　《21世纪》：目前“十二五”节能减排工作正在推开，你们提出的思路和方案如何实施？

　　刘世锦：我们认为，这个方案既可以同时实施，也可以视条件分步实施；既可以在中央层面实施，也可以先在一些省份试点。 即使“十二五”不改变对各省设定碳排放强度目标的做法，且分解办法同“十一五”相比不作大的调整，也仍然可以部分地引入灵活减排机制，比如跨省联合履约、排放权跨省拆借等，以完成减排任务。目前最为紧迫的，是要采取灵活的任务完成方式和考核办法，以更有效的办法和机制实现节能减排目标，改变减排与经济增长相互冲突的关系。