安全生产行政处罚中违法主体应如何认定

       在行政执法活动中，依法认定违法主体是法律赋予执法者依法行政的一项基本职责，也是正确实施行政处罚的必备条件。所以，如何认定行政处罚的违法主体就成为了行政执法工作的重点难点问题。安全生产违法行为常常有多个当事人，其中有单位也有个人。而相关法律、法规对于单位和个人的处罚形式和幅度又各有不同。在部分条款中还规定既可以对单位实施处罚，也可以对个人实施处罚，或者对单位和个人同时实施处罚。此时，正确认定违法行为的主体就成为了案件办理的关键点。例如：某生产经营单位的从业人员违反安全生产管理规定作业。针对这一违法行为，行政执法人员应当如何认定本案的违法主体呢？

　　按照《行政处罚法》、《行政复议法》及《行政诉讼法》等法律规定,行政处罚中违法主体的当事人应当是“公民、法人和其他组织”。如果将法人和其他组织统称为单位，那么我们可以根据当事人的主体特征将其之间的关系分为：单位与单位、单位与个人、个人与个人三类关系。笔者认为在认定违法行为主体时应重点注意把握以下几种特殊的关系。

　　 1、当事人之间是否存在隶属关系。隶属关系主要发生在单位之间，通常有两种情况：一是下属单位并不具有独立法人的资格，其下属单位并不能以自己的名义独立从事民事活动；二是双方均为独立的法人，均可以独立从事民事活动。对于前一种情况，根据《行政处罚法》的规定，违法责任应当由具有法人资格的上级单位承担。后一种情况，因双方均为独立的法人，各自仅对各自的行为负责，谁实施的行为，由谁承担法律责任。

　　 2、当事人之间是否存在承包关系。承包关系是因合同产生的一种关系，通常发生在单位之间，有时也发生在单位和个人之间。根据《合同法》第五十八条规定“有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”承包人在承包承租期间实施的违法行为，应当根据既得利益认定违法行为的主体。承包人在承包承租合同规定的时间、权利范围以外的行为，应当认定承包人为违法行为的主体。

　　 3、当事人之间是否存在雇佣关系。雇佣关系实质上是一种劳务关系，可能发生在单位与个人以及个人与个人之间，由《民法通则》和《合同法》进行规范和调整。当存在雇佣关系的情况时，被雇人按照雇主的要求所实施的行为能否得到实施一般取决于雇主，所以对这种情况一般应认定为相应的行为是在反应雇主的意愿，所产生的行政法律责任应当由雇主承担，而不应当由被雇佣人承担。但是需要注意的是，被雇佣人所进行的雇佣关系以外的行为，应当认定为被雇佣人自己的行为，而不能认定为雇主的行为。

　　 4、当事人之间是否存在代理关系。《民法通则》第六十四条规定“代理包括委托代理、法定代理和指定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理权，法定代理人依照法律的规定行使代理权，指定代理人按照人民法院或者指定单位的指定行使代理权。”主要有三种情况：①没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。②代理人知道被委托代理的事项违法仍然进行代理活动的，或者被代理人知道代理人的代理行为违法不表示反对的，由被代理人和代理人负连带责任。③代理人不履行职责而给被代理人造成损害的，应当承担民事责任。

　　 5、当事人之间是否存在其他关系。《民法通则》中自然人、法人和其他组织间存在的个人合伙、联营等其他关系的情况，应当根据相关法律法规和相关合同中关于双方责任所规定的条款进行分析，明确各自责任，分别处理。

　　另外要注意的是：对于单独违法，行政机关有证据认定是单独实施违反行政法律规范行为的，证据应当排除共同实施违法行为的可能性。对认定共同实施违法行为的，行政处罚决定应当写明共同违法行为人在实施违法行为中--所处的地位、作用和实施的具体内容，并提供相关的证据证实上述事实。

　　回到我们上面举的例子，《安全生产违法行为行政处罚办法》第44条中规定：生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告；并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款……我们可以运用之前假设的情形对当事人与生产经营单位的关系进行具体分析，根据其在生产经营单位所担任的职务、承担的职责，针对不同情形，确定安全生产违法行为的主体：

　　首先，《民法通则》第四十三条规定企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任。所以生产经营单位应当作为该行政违法行为的主体。

　　同时应考虑，如果是生产经营单位的主要负责人违法的，我们可以视其与生产经营单位之间是一种代理委托关系。所以当其违法行为属于被代理委托权限以内时，应当视为生产经营单位违法，其主要负责人负连带责任，即将生产经营单位及其主要负责人一同作为行政违法行为的主体。但若其违法行为是超出被代理委托权限外的行为时，则应当视为其个人行为，即将主要负责人作为行政违法行为的主体。如果是生产经营单位的其他人员违法的，因为其与生产经营单位之间是一种被雇佣的关系，所以除从业人员进行雇佣关系以外的行为应当自行负责外，其他情形下，应当将生产经营单位作为行政违法行为的主体。

　　通过这样的分析，我们很容易看出，在什么样的情形下单独处罚单位或个人，什么样的情形下既要处罚单位也应当处罚个人。但是，现实中的案件总是千变万化的，实际情况总是与我们的假设有着千差万别，但只要我们把握住分析这个问题的方法，就能更加准确地锁定违法主体，就能更加恰当地把握行政处罚，就能正确行使行政执法权力。