土十条年内发布：或提10%土地出让收益 央地统筹

　　“土壤污染防治行动计划”(简称“土十条”)年内将由国务院发布实施。记者从环境保护部了解到，目前，“土十条”文本内容已基本成熟。(EHS.CN)

　　在资金筹集方面，“土十条”相关编制单位建议提取10%土地出让收益，“取之于土，用之于土”。据测算，若各地提取10%土地出让收益用于土壤污染治理，加上中央财政、社会资金投入，每年投入可在1500-2000亿元。考虑到国家土地政策逐步收紧的因素，到2020年，预计可筹措到1.1-1.4万亿元，可有效解决当前土壤污染防治投入资金严重不足的困境。

　　不过，对于土壤污染治理的资金问题，在日前召开的2016年全国环境保护工作会议上，环境保护部部长陈吉宁表示，“有些企业、专家愿意炒这个事情，动不动就十几万亿、几十万亿”，“通过改变土壤的使用方式，避免污染扩散，这才是最根本、最有效的办法”。

　　防治资金从哪来?

　　“土壤污染主要是重金属污染，而且主要是人为活动造成的。”中国环境与发展国际合作委员会土壤污染管理专题政策研究项目组中方组长、上海财经大学环境法研究中心主任王树义介绍，我国土壤环境状况正日趋严重，总体上不容乐观。

　　王树义列举了三组数据：2014年4月全国污染状况调查公报显示，全国土壤总超标率16.1%，污染以无机型为主，占超标点位的82.8%，耕地土壤点位超标率为19.4%，部分地区土壤污染比较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿废气地突出一些，南方土壤污染重于北方地区。

　　另一组数据来自国土部地质调查局发布的《中国耕地地球化学调查报告》，调查面积150.7万平方公里，调查耕地将近14亿亩，占20亿亩耕地的68%。调查结果显示，8%的耕地是受到污染的。

　　第三组数据来自地球化学探索杂志的调查报告，该调查报告认为中国目前清洁土壤为60%，次清洁土壤近30%，污染土壤2.6%。

　　王树义说，土壤资源是人类食物主要来源，有研究表明95%的食物全部来自于土壤。中国是13亿人口大国，同时意味着它是粮食消费的大国，目前土壤生产和生态服务功能正不断下降。

　　土壤学家、中国科学院院士赵其国介绍，从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方;长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，而这些地区正是我国主要的粮食产区。“无论是直接的土壤污染，还是由土壤污染导致的大气、地表水和地下水污染，最终对动物和人造成危害。”

　　记者获悉，近年来，环保部环境规划院着手开展《土壤环境保护行动计划》的编制，并着重开展了土壤污染治理与修复资金机制专项研究。

　　研究发现，与水、大气等环境问题相比，我国土壤污染治理资金投入更为有限，目前尚未建立稳定的投资渠道。

　　该研究小组介绍，国外发达国家大多已建立土壤污染治理的稳定投入机制。美国在上世纪70年代发生了“拉夫运河事件”，颁布了《超级基金法》，用于解决历史遗留土壤污染问题，支持责任难以认定的受污染土壤修复。

　　“超级基金”初始基金为16亿美元，主要来源是对特定化学品(每吨征收0.22-4.87美元)、石油(每桶征收9.7美分)征收环境税。这笔税收占整个资金来源的86%，其余14%由美国政府财政划拨。

　　《超级基金法》规定，对于任何排放或可能排放危险废物的设施，其有关责任方应当对清除污染承担责任。这项法律以追溯既往的方式，明确规定了包括土地、厂房等在内的不动产污染者、所有者和使用者所需承担的责任。美国政府根据《超级基金法》有权要求造成污染事故的责任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的费用。拒绝支付费用者，政府可要求其支付应付费用3倍以内的罚款。

　　土地出让收益出多少?

　　研究小组介绍，在美国和俄罗斯，土地出让收入由中央与地方政府分享，并且大多数国家也都遵循了“取之于土，用之于土”的原则，明确提出将土地出让收入用于土地管理、土地保护、环境改善等。

　　研究小组认为，在我国当前地方财力有限、投入不足的条件下，提取一定比例的土地出让收益用于土壤环境保护和污染治理，是有效解决土壤环境保护和污染治理投入不足的重要财政措施。

　　目前，我国的土地出让收入中60%以上是拆迁征地的成本，只有1/3才是地方土地财政的净收益，即土地出让收益。

　　研究小组介绍，从土地出让收益中“分成”，不是没有先例。2004年以来，国家先后出台了一系列政策，按照固定或非固定比例从土地出让收益中提取了多项专项资金，比如，按照固定比例提取的资金分别是10%用于保障性安居工程建设、10%用于教育投入、10%用于农田水利建设、15%用于农业土地开发，非固定比例提取的有农村基础设施建设和城市建设支出。

　　“为保障土壤环境保护和综合治理投入，建议从土地出让收益中提取10%用于土壤污染防治相关规划实施、修复工程建设等。”据研究小组测算，以2013年国土资源统计数据为例，当年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，土地出让收益大约为1.3万亿元。按照此规模计算，若各地提取10%土地出让收益用于土壤污染治理，加上中央财政、社会资金投入，即每年投入可在1500-2000亿元。考虑到国家土地政策逐步收紧的因素，到2020年，预计可筹措到1.1-1.4万亿元，可有效解决当前土壤污染防治投入资金严重不足的困境。

　　考虑到我国的土地出让收益资金主要来自东部地区，为平衡区域间土壤环境保护投入，特别是中西部地区对耕地土壤环境保护的资金需求，研究小组建议中央财政按照30%统筹各地区从土地出让收益中计提的土壤污染防治资金。

　　从土地出让收益中提取土壤防治资金，会不会影响地方政府公共预算收入?对此，研究小组的测算显示，财政收入属于公共预算范畴，而土地出让收支则纳入政府性基金预算管理，与公共预算分开核算、分账管理、专款专用。土地出让收入的变化不会对公共预算收入产生直接影响。

　　除此之外，研究小组建议，各级政府还可以通过完善价格、财税、金融、土地等政策，形成有效的激励机制，培育土壤污染治理与修复市场，建立吸引社会资本投入土壤环境保护和污染治理的市场化机制。

　　土壤污染到底该怎么治?

　　环保部副部长李干杰透露，根据前期研究，环保部拟定了一个目标，即争取利用6到7年时间，使土壤污染恶化趋势得到基本遏制。在第一次全国土壤污染状况调查的基础上，今年环保部将组织开展土壤污染状况详查，全面会诊土壤污染现状，尽快摸清土壤污染家底。

　　但对于防治资金的筹集问题，陈吉宁表示，“之前都在讲，土壤污染治理需要十几万亿、几十万亿的投资。错了!不是这么个治理办法。”

　　陈吉宁认为，土壤污染防治，首先应该强调的还是风险管控，通过改变土壤的使用方式，避免污染扩散，这是最根本、最有效的办法。“不要讲土壤污染防治是一个全面化的大治理，全世界没有一个国家是这么做的。”

　　陈吉宁说，美国的《超级基金法》，也是该管控的管控，该改变使用结构的改变使用结构，污染的土壤尽量不用。“不能种粮的，种树行吗?不能做居民用地的，建公园行吗?”陈吉宁认为，土壤污染防治总体上是靠改变用途来解决，但同时做好监控。

　　他说，将来的“土十条”在资金方面将与“大气十条”、“水十条”有很大的不同。关键是要建立终身追究制度。

　　王树义也表示，从我国土壤环境状况来看，约80%以上的土壤目前还是清洁土壤，保护清洁土壤可能是目前中国最大问题，怎么保护清洁土壤不受到污染，不受到破坏，防止品质下降，这可能是解决土壤问题最基本需求。

　　“目前用于治理污染土壤花费了巨大财力，有专家称保护和修复已经受到污染的土壤，财力分布是1比100的关系。换句话说，如果今天不花1块钱来保护，将来的修复就需要花100块钱。所以源头保护，使土壤不变坏为基本要求。”王树义说。

　　而对于历史遗留的土壤污染问题。王树义认为应当用特殊办法解决。“找不到污染责任人，找不到修复资金，不知道谁承担责任，不知道谁花钱修复污染，这个问题客观存在，这是应当高度关注一个问题，这个问题也是世界各国在处理土壤问题上遇到普遍性的问题。”他说，应建立清晰责任机制，明确治理修复的责任主体，同时建立专门资金基金，用于保障治理和修复的资金来源。在加强和完善土壤污染管理方面还应当建立完善土壤管理激励机制和系列措施。

　　“应鼓励和支持建立‘土壤银行’。”王树义说，设立“土壤银行”不是把清洁土壤运到一个地方把它保存起来，而是将土壤价值纳入到自然资源核算体系当中，设立土壤保护基金，以资金补助方式来刺激有机农业的发展。同时公开土壤环境信息，开通公众和社会监督检举等渠道，创新公众和企业政府合作共赢管理模式。