环保法小步走不如大动作

2013-7-11 10:07 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 4208 | 评论: 1 | 来自: 法制网

摘要：环保法修正案草案第二次过堂会审，仍未一锤定音，综观整个环保法修改内容，也多属小步解题之举。诸多环保人士及部分立法人士期待出台更多“大动作”，让这一环保领域的“基本法”名至实归。

环保法立法小步向前业内期待出台更多“大动作”

环保法小步走

　　浓重的京城雾霾之中，环保法修正案草案第二次过堂会审，仍未一锤定音。

　　6月26日，二审稿提审当天，“只允许中华环保联合会做环境公益诉讼”的消息从人民大会堂传至社会，引发一片质疑。

　　“我的第一反应是，能这么立法吗?”多年来从事环境公益诉讼的刘湘律师说。身为中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长，他认为如果这一条款获得通过，他和同事们的诸多努力就可能前功尽弃。

　　和刘湘同样诧异、甚至表达激烈反对的人，比比皆是。

　　次日，全国人大常委会正式分组审议环保法修正案草案。据《财经国家周刊》记者了解，多位常委会组成人员在审议中对这一条款表达异议。

　　“从立法技术和司法实践来讲，这个条款都是不妥当的。”吕忠梅对《财经国家周刊》记者表示。吕是国内知名的资源环境法学学者，曾以全国人大代表身份提交环保法修法议案，此次获邀列席环保法修法二审。

　　也有常委会组成人员和社会观察人士认为，尽管局限一家，环境公益诉讼毕竟已有“破冰”条款，当属“小步走”式进步。

　　综观整个环保法修改内容，也多属小步解题之举。诸多环保人士及部分立法人士期待出台更多“大动作”，让这一环保领域的“基本法”名至实归。

“先开个口子”

　　6月26日，获知二审稿将环境公益诉讼主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”后，中国拥有会员数量最多的民间环保组织“自然之友”在当天下午即向全国人大发出紧急呼吁，认为这一条款“理论上无依据，立法上不科学，实践中难操作，社会影响有倒退”，对其表示强烈反对。

　　6月28日中午，一份由360人联名、100余家民间组织联署的公开信发往立法机构，呼吁将环境公益诉讼的主体资格修改为“任何中华人民共和国公民、自然人和法人”。

　　针对环保联合会“独家入选”，有说法称，这是由于该机构是环保部的下属机构，环保部便在立法过程中力主该项条款如此拟定。

　　中华环保联合会有关人士在接受《财经国家周刊》记者采访时对此说法表示否认。该人士称“被唯一”并非其主动诉求，他们同样认为环境公益诉讼的主体多多益善。

　　中华环保联合会下设环境法律服务中心督查诉讼部，多年来专事环境公益诉讼，也与其他一些从事环境类公益诉讼的机构多有合作。

　　另据一位熟悉环保法修法内情但要求匿名的人士向《财经国家周刊》记者介绍，2011年，全国人大常委会将环保法的修改纳入2011年度的立法工作计划，全国人大环境与资源保护委员会将修法工作先行委托环保部进行。同年，环保部向环资委提交部门建议稿，建议“受害人以外并经依法登记的社会团体”作为环境公益诉讼主体。

　　但在2012年8月提交全国人大常委会的一审稿中，环境公益诉讼不见踪影。 “环保部虽然是环境保护的行政主管部门，熟悉情况的业务部门，具有权威性与专业性，但有些条款，并不是环保部一家坚持就可以拿出来的。”前述专家说。

　　一审之后，草案全文公布征求社会意见，环保部向全国人大常委会法工委报送了《对环保法修正案草案意见和建议》，并将之在环保部官网全文公开。在这封被许多媒体认为“在中国修法史上前所未有”的函件中，环保部强调，公益诉讼制度应当被作为“实践成果和国际经验”，重新纳入二审稿。另外一个立法新背景是，2013年1月1日起实施的民事诉讼法修正案规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”因此，前述知情人士认为，环保法在修法中将环境公益诉讼制度纳入，是题中应有之义。

　　立法机构最终采取这一意见，二审稿新增环境公益诉讼条款，但将主体限为环保联合会一家。

　　对于环境公益诉讼的主体范围究竟如何框定，环保部、法工委等方面往返讨论多次，最终到二审稿，立法工作机构的意见占了上风。据介绍，立法工作机构的思路为，既然环境公益诉讼的大门必须敞开，那么二审稿先开个口子试一试，收集各方意见，再做最后决定。

　　“口子开大了，怕不好往回收;口子开小了，却可以再扩大”。前述知情人士解释。

　　包括环境公益诉讼主体在内，尽管不无争议，二审稿较之一审稿还是赢得了更多的认同。

　　吕忠梅介绍，一些在一审稿中缺位但业内人士和公众关注度比较高、呼声强烈的条款，在二审稿中得以体现，如理顺管理体制、加大政府的环境监管职责、建立区域联防联控体系、重视农村环境保护、生态补偿机制、加大企业环境污染的责任、建立重点企业污染总量控制制度、企业污染“按日计罚”、公益诉讼、环境影响评价等，新意颇多。

　　现行环保法共47条，二审稿中有所修改的条目涉及超过40条，近乎全面修改。“修改力度很大。”北京大学法学院资源、能源与环境法研究中心王社坤副教授说，特别是针对长期以来企业污染成本低的宿疾，二审稿新增对未完成限期整改企业将实施按日计罚的规定，呼应了环保界的诉求。在另外一些具体条款上，也加大了对企业违规排污的惩处力度。

　　“基本法”大改?

　　全国人大法律委员会副主任委员张鸣起在做二审稿说明时表示，将环保法定位为环境领域的基础性、综合性的法律，主要规定环境保护的基本原则和基本制度。

　　但在吕忠梅看来，二审稿顶着环保领域基本法的帽子，却难承载这一责任，目前修法形式为“小修小补”，“很多东西以修正案的形式纳不进去，把这部分修了，那部分丢掉了;那部分进来，又不知道往哪里放。”

　　“现有的草案与现实情况有较大差距，这样修修补补在原法上仅仅增加了一些行政部门的权力规定，不能适应当前经济社会发展的需要，也不能够解决当前面临的环境破坏的严重问题。”全国人大常委会委员任茂东在审议时主张，“这部法律草案应大修改，不能小修改。”

　　吕忠梅说，作为环保领域的基本法，其要义是宣示国家关于环境保护的基本国策，把国家的环保职责、各种环保相关主体的权利和义务、最基本的环保体制、制度，在其中加以规定，“而不是去做太细致的一些东西”，其核心任务是充分说明经济发展与环境保护之间的关系，建立一个真正的发展与保护的综合决策机制。

　　环保法1989年出台时，其定位是行政法、部门法，是单独的专项法律，以行政管理、污染控制、行政命令方式为主，且主要关注城市。而现行与环保相关的30余部法律，可分为两部分，一部分以污染控制为主，如水污染防治法、大气污染防治法;另一部分以资源开发利用为主，如森林法、渔业法、草原法。后一部分法律普遍重开发而轻保护，“如何将这两部分统一到一个基本法框架下，需要有新的立法智慧和理念。”吕忠梅说。

　　今年5月24日，习近平在中央政治局第六次集体学习时指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。

　　吕忠梅说，对于“最严格的制度、最严密的法治”这一提法，环保法修法如何回应，涉及到整个修法理念的转换，只靠对原来文本的小修小补，恐难满足随时代而起的立法需求。

　　全国人大法律委员会在本次全国人大常委会会议上建议，对采用修订方式全面修改环境保护法的问题将作进一步研究。

　　在本次全国人大常委会会议上，环保法修正案二审稿未提请表决，接下来是修补还是“伤筋动骨”，尚存悬疑。