部门联动：怎样避免扯皮？ “环境保护不是环保部门一家的事，光凭单打独斗干不好，必须建立部门联动机制。”余飞麟认为，要想各项法规政策得到有效执行，其他部门的配合必不可少。他举例说，工商年检就是一个很好的抓手，可以通过这一环节，让工商管理部门给环保把关。 贺震也表示：“如果环保体制机制理不顺，反而会制造出新的矛盾，九龙治水给我们的教训已经够深刻了。现在的草案中，总量控制的相关规定不够科学，它涉及不同部门的职能交叉，很有可能制造新的矛盾和造成扯皮。这不是与时俱进，而是开倒车。” 草案中，修改后的第十九条规定，国务院发展改革部门会同有关部门应当遵循公平、科学、合理原则，研究提出国家重点污染物总量控制约束性指标分配意见，报国务院批准。 “‘十一五’期间，总量控制指标的制定、考核均由环保部门推进，并且是卓有成效的。为什么突然改成发展改革部门负责？有点儿莫名其妙。”王文有表示。 此外，修改后的第十二条为“环境保护规划应当与全国主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等相衔接。”这也让大部分与会人员难以理解。 “应当明确环保规划基础性、全局性、关键性地位，而不是服从服务于经济规划。”贺震表示，江苏就把“十二五”环保规划作为四个基本规划之一，放在极其关键的位置。 在会上，大家关注的另一个焦点是草案中诸多的“会同”。“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。”“国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展规划纲要编制国家环境保护规划，经国务院宏观经济调控部门综合平衡后，报国务院批准并公布实施。” 福建省环保厅法规处处长刘春新认为，这些条款中的“会同”实行起来，可能有许多麻烦，环保部门会面临这样那样的妥协和让步，制定出的标准、做出的决策很可能不伦不类。 王文有也表示，涉及环境问题的部门大大小小有近20个，相关环境标准也有几百种，条条都需要征得其他部门同意，最终会让环保部门筋疲力尽。 违法成本低：怎么解决？ 目前，我国环境违法成本低的局面还未根本扭转。如何解决这一问题？与会人员不约而同地提到了“按日计罚”。 刘洪平说：“重庆把按日计罚写入了《重庆市环境保护条例》，实行多年来，效果非常好，没有引起一起行政复议或者诉讼。在按日计罚的巨大威慑力下，企业纷纷改正了违法行为。” 据了解，自2007年《重庆市环境保护条例》施行以来，重庆市严格监管，实行按日计罚等措施，取得明显成效。部门监督管理和企业自觉守法意识呈现“两个强化”，环境违法案件和拒不改正违法行为“双下降”。 贺震也表示：“草案中规定的处罚强度、力度不够，连按日计罚都没有体现。” 此外，草案中另一处修改也饱受质疑。原环保法第三十六条和第三十七条被合并为第三十八条，修改为：“擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门依法给予处罚。” “如果只是擅自拆除防治设施，而排放没超标的话，那这一行为还要不要受处罚？”洪晓群提出了疑问，“拆除设施后，可能暂时不超标，但企业是可以随时调整的。很可能环保人员走后，企业一调整，排放就超标了。”因此，他建议，只要有拆除行为，不论是否超标，都给予相应处罚。 余飞麟提出，要根本扭转违法成本低的局面，不一定单靠制定具体处罚条款，还可以采取其他措施，例如，对违法严重企业实行差别化水价、电价。 差别化政策：有无必要？ “我建议，环保法中明确各地可以根据自身情况，制定差别化政策。” 依明江举例说明，“新疆和广州、上海都用一个政策行吗？在新疆的戈壁滩，你走出几公里、走上好几天都看不到一个人。新疆不仅要制定向水体排放的标准，还要制定向陆地排放的标准。这是由当地的特点决定的。” “差别化政策不等于放宽政策。”依明江强调，某些标准，乌鲁木齐甚至比其他省市更严格。 责任追究：板子打向谁？ 甘阳表示：“在基层出了事故，被追究责任的环保工作人员可能达几十名，他们会面临行政处分、撤职、开除等严厉处分。以广西为例，环境监察市一级的3个负责人，都不同程度受过处分。” 相对的，企业面临的却往往不会是这样的“重板子”。据甘阳介绍，对企业的处罚，多为罚款，且数额非常有限，其次是停产，最严重的是关闭，并且关闭的标准很高，一般很难关闭。 这“一重一轻”，体现出了制度设定的不对称。甘阳表示，法律谈到企业责任，往往只有短短一两句话。而政府人员面对责任追究时，却常常要付出沉重代价。他认为，这与环保法最初制定时的历史背景有关。当时，所有的企业都是国有企业。环保法对企业比较手软，也是受历史条件所限。 “目前，我国大部分企业都是私营企业，并且企业主和相关负责人都是成年人。他们有义务了解什么能干、什么不能干，而不是让环保部门像幼儿园老师一样反复交待。”甘阳介绍，企业一个月不知道要接待多少次登门的环保工作人员，但违法行为仍时有发生，与法律的责任追究制度不无关系。 “这就好比一个罪犯应当对自己的行为负主要责任，而不是让警察首先负起最重的责任。”甘阳表示，应首先突出企业责任，其次才是监管责任。不把企业责任放在独立、突出的位置，做不好环保法。 依明江也表示，环保法应当体现对整个社会的约束，而不是仅仅管住环保局。保护环境人人有责，政府、环保部门、企业、个人都应担负起责任。 |
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