制度的“补丁” “为何空气质量报告显示的是二级的良好天气，可天空看上去却是灰蒙蒙的，呼吸起来很不舒服？”这是城市居民经常遇到的困惑。究其原因，一是一些重要污染物并未纳入监测范围，二是监测点不够密集或数据可能有误。前者涉及环境基准，后者则与环境监测有关。 所谓环境基准，是指环境要素中污染物等对生态系统和人群健康产生不良或有害效应的最大限值，这也是进行环境质量评价的基础。与欧美等发达国家构建环境基准已历百年相比，我国环境基准研究基本上是空白。以大气标准为例，我国仅有30项，而美国却多达180多项。 PM2.5就是其中一个典型，全球主要国家早就将其纳入了环境质量评价体系，而我国在今年2月颁布新的《环境空气质量标准》前，长期只是将PM10纳入监测范围，却将PM2.5排除在外。虽然同为空气中的可吸入颗粒物，直径小于10微米的PM10和直径小于2.5微米的PM2.5截然不同，PM10虽大，但数量不多，并不容易超标，这也造成了此前很多城市空气质量报告“看上去很美”的幻觉。而PM2.5 虽小，但数量众多，是降低能见度、破坏空气质量的主因，并且不会像PM10那样仅仅沉积于呼吸道，而是直接入侵人体肺部，对健康危害更甚。 而在环境监测方面，屡屡出现的“数据打架”等现象，也引发了严重的信任危机。 去年入冬以后，北京、广州等地官方发布的空气质量报告，因与一些社会机构、尤其是美国驻华使领馆发布的监测结果存在巨大差异，引发舆论热议，而一些无所适从的市民，转而利用手中工具，掀起了“我为祖国测空气”的行动；今年以来，广州、南京等地试点PM2.5监测后，因监测点“扎堆”设在学校、公园等空气洁净之处，也引发了公众的强烈质疑。 有调查指出，长期以来，我国环境监测一直处于各自为政的状态，环保、农业、水利等部门都设有监测网络，这直接导致了监测站点重复、监测标准不一、监测数据“打架”等现象，并造成了相当的负面影响。 环境质量标准和环境监测活动所存在的种种缺陷，事实上已严重影响了公众的环境知情权、生命健康权等等，这也成为此次环保法修改着力解决的问题。 在环境质量标准方面，环保法修正草案增加规定，要求科学确定符合我国国情的环境基准。而在环境监测方面，修正草案规定，国家建立监测网络和监测数据信息体系，统一规划设置监测网络；环境质量和污染物排放监测数据纳入监测数据信息体系，作为评价环境质量的依据；监测机构负责人对监测数据的真实性和准确性负责，监测数据依法公开。 环境质量标准制度和环境监测制度是环境管理中极其重要的基本制度，而完善这类基本制度正是此次环保法修改的一个重要思路。与之相似，环境保护规划制度、环境影响评价制度、跨行政区污染防治制度、总量控制制度等等，也在环保法修正草案中拾遗补缺，打上了制度的补丁。 企业的责任担当 2011年哈药总厂陷入“污染门”后，人们惊讶地发现，哈药股份2010年的广告费用高达5.4亿元，而同年环保投入仅为1960万元，两者相差竟达27倍之多。更具讽刺意味的是，不惜一掷亿金以狂轰滥炸之势吹嘘“做良心人，制精品药”的哈药，却不愿花钱根治困扰周边居民多年的污染威胁。各种污染物以“水陆空”立法之势偷排乱放，而一些污水处理因“检修”根本没有启动。 现实生活中，长期超标、违法排放而不愿投资治污、减排的企业，可谓比比皆是。一些企业的治污设备甚至仅仅用来对付检查：执法部门来了，“开机欢迎”；走了，“关机欢送”。 造成上述现象泛滥的根本原因，就在于“违法成本低、守法成本高”，而这，也是此次环保法修改力图重点解决的问题。为此，环保法修正草案确立了环境保护责任制度，进一步明确了排污单位的环保责任，包括企业负责人的环保责任制度和向职工代表大会报告环保工作并接受监督；此外，进一步完善了限期治理制度，增设了限期治理计划的内容等规定，等等。而最引人注目的，则是对排污收费制度的改革。 现行环保法规定的其实是一种“超标排污收费”制度，即超标排放才交纳排污费，或者说交纳排污费就可以超标排放。这实际上是默许企业不经申报、审批就可以随意排污，也是对“花钱买污染”现象的纵容，而其认可达标排污行为可以“免费”进行，更是不足以敦促企业依法谨慎排污、积极治污。其制度设计已完全有悖于环境立法的价值目标，因而多年来一直饱受诟病。 事实上，作为目前我国环保领域运用最广的一项经济手段，排污收费制度经过三十多年的发展后，已在实践中发生了重大变化，实现了由超标收费向排污即收费、超标就加倍收费的转变；由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。2003年实施的《排污费征收使用管理条例》，以及一些环保单项法中，都有类似的规定。其目的就是体现“污染者负担”原则，强调企业不仅要对减少排污负责，也要对因排污对公共环境质量造成的影响承担责任。此种情形下，现行环保法的“超标排污收费”制度不仅严重滞后，事实上也与上述法律法规产生了严重冲突。 正因此，环保法修正草案将“超标排污收费”制度修改为“排污申报和收费”制度，规定排污单位应向环保部门申报登记，并按照排放污染物的种类和环境的危害程度交费，征交费用的具体办法由国务院根据有关法律制定。这一变革，彻底摒弃了现行环保法的一大立法弊病，同时对排污费的交纳和使用作出原则性规定，也为今后推行环境税留下了空间。 不过，仅仅原则性地确立“排污就收费”制度，并不足以真正解决“违法成本过低”的弊端。在理论上，排污费的收费标准不应低于污染防治费用，否则排污者便不会致力于污染的治理和控制，而实际情况恰恰是，我国排污费收费标准长期偏低，远远低于企业的污治成本。这就诱发了所谓的“经济人理性选择”，在一些高污染行业企业中，宁交排污费也不愿开动治污设备成了普遍的畸形现象。另一方面，对于违法、超标排污等行为，我国现有环保法律的处罚力度明显偏轻，这也“鼓励”了大量的“偷排”现象，抓不到算我赚了，抓到了交点罚款也无伤筋骨。 典型的一例是，2006年，顶着“中国漂染工业第一名”光环的广东东莞福安纺织印染有限公司，被发现每天偷排高浓度废水两万多吨，排污许可证已过期两年。据测算，如果该公司将污水处理后达标排放，每吨成本约为1元，每年需1000多万元，这个数额与其每年35亿元的产值相比其实并不算多。然而，水污染防治法对“偷排”行为的最高罚款仅为10万元。该公司权衡之下，最终走上了私设暗管偷排的歧路。 更加不可思议的是：松花江重大水污染事件发生后，环保部门仅仅向中石油罚款100万，而国家5年间为治污却投入了78.4亿元巨资；渤海溢油事故发生后，国家海洋局依法只能向康菲中国公司开出最高20万元的罚单，也就是这个石油巨头天价吊灯上几块水晶的价钱；更具黑色幽默的是，环保部门对紫金矿业罚款956.313万元虽然创下建国以来环境违法罚单的最高纪录，甚至有人惊呼其是“中国环境执法里程碑”，事实上对年利润50亿元左右的紫金矿业而言只是九牛一毛，罚单一出，市场反而认为是“利空出尽”，紫金矿业的股价逆市而涨，一路冲到涨停板。 眼下，环保法修正草案在确立“按排放污染物的种类和环境的危害程度交费”这一基本原则的前提下，已授权国务院制订相关的征交办法，这应当是改变“违法成本低”的大好时机。 普遍的共识是，未来的排污收费制度应当体现“污染者负责”“收费标准高于污染治理成本”“总量控制，超标处罚”等原则。实行有差别的收费标准，排污量越大，超标越严重，应交费额就应该越高。与此同时，对于违法企业，也应大幅度地提高罚款等行政处罚力度。 要从制度层面彻底扭转“环境违法成本低”，敦促企业真正承担起环境社会责任，还需付出更多的立法努力，但我们有理由期望，环保法的修改，应当成为这一转变的重要拐点。
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