EHS资讯：修改环境保护法的呼声，不仅在环保界、法学界回荡了十多年，也涌入了民意机关。据统计，从1995年至2012年的历次全国人代会，全国人大代表共2474人次以及台湾、海南代表团提出修改环保法的议案多达78件，成为修法的直接推手。 从2008年起，全国人大环境与资源委员会历时三年，对环保法及相关法律进行了后评估，形成了一系列论证报告，并提出了基本的修法建议。据此，原本在本届全国人大常委会五年立法规划中仅居论证项目之列的环保法修改，正式纳入了2011年立法工作计划。 2012年8月27日，环境保护法修正案草案（以下简称“环保法修正草案”）提交十一届全国人大常委会第二十八次会议初审，正是回应民意、多年孕育、及时提速的结果。 立法理念的转变 如何处理环境保护与经济建设的关系，折射了环保法的立法理念和价值取向。现行环保法关于环境保护的总体要求是“纳入国民经济和社会发展规划”，“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。这在许多人看来，仍然是环境利益从属于经济利益，更多体现的是经济发展优先于环境保护。而多年来围绕这一议题，也构成了问题与主义之争。 从历史的角度看，现行环保法正式制订时的1989年，中国尚未褪去计划经济的烙印，“以经济建设为中心”成为时代的主旋律，而环境问题也尚未发展到当下这般严峻程度，现行环保法立法理念的欠缺，正是这种特殊的历史语境所致。同样是因为时代的变迁，当可持续发展理念、科学发展观衍生成社会共识，环境保护上升为国家战略，重新厘定环境保护与经济发展的关系，也就成了环保法修法时必须解决的核心问题。 这在此次环保法修改中，体现为一系列相当细化的环保新原则，修正草案提出：“环境保护工作应当依靠科技进步、发展循环经济、倡导生态文明、强化环境法治、完善监管机制、建立长效机制”，制定环保规划应当坚持“保护优先”等原则，并明确国家采取相应的经济、技术政策和措施，“健全生态补偿机制，使经济建设和社会发展与环境保护相协调。” “循环经济”“生态文明”“环境法治”等时代热词载入环保法，以及“保护优先”原则所寓示的价值取向，标志着环保法的立法理念发生了重大调整，真正回归到了保护环境公共利益的本位。 但也必须看到，“协调发展”原则在很大程度上只是法律所描绘的一种理想图景，尽管环保法修正草案将现行法中的“环境保护与经济建设相协调”置换成“经济建设与环境保护相协调”，表达了偏重环境利益的立场。但在现实中，总会出现两者无法协调的状况，也难免遭遇鱼与熊掌的取舍难题，而旨在长远的环保追求，未必能战胜短视的利益追逐，也未必能抵挡住权力、资本所代表的强势经济力量。事实上，我们已经见识了太多将经济利益奉为必保“熊掌”、将环境利益视为可弃之“鱼”的逆向选择。正是从这个意义而言，如何真正落实“经济建设与环境保护相协调”，尤其是在两者无法兼顾时设置“环保优先”的底线，不仅是未来执法需要解决的问题，也有待制度层面的进一步明晰和宣示。 政府的“紧箍咒” 强化政府的环境责任，并建立相应的监督约束机制，被视为此次环保法修改的最大亮点。而其动因，正是现实生活中屡见不鲜的政府失职，已成为制约环保事业的最大障碍。 “政府不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾主要根源。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。” 环保部副部长潘岳在多个场合反复公开的这番观点，可谓点中要穴。 2009年曝光的陕西省凤翔县血铅污染事件即是其中典型。当地村民曾反对政府引进相关污染企业，但当地领导却以“拍桌子”、下死命令征地的方式强行引进。根据环境影响评价报告，在工厂1000米之内不能居住人，当地政府却认为500米就足够了，并“承诺”三年内完成居民搬迁，但事实上这一“承诺”并未兑现，终至酿成大祸。 这类由政府一手主导的环境悲剧并非个案，有实证研究表明，最近20年来我国发生的重大环境污染事件，近80%与政府有关，其中45%与政府的不科学决策有关。 究其原因，乃是因为GDP在很大程度上依然是政绩考核和官员晋升的最“硬”指标，而权力也就难免沦为地方利益和个人利益得以实现的工具，令环境公共利益付出巨大牺牲。诚如潘岳所言：“一些地方政府在单纯追求经济利益的错误政绩观指导下，大搞地方保护主义，成为环境违法行为的保护伞和挡箭牌。” 2011年遭央视曝光违法排污的哈药总厂，其实早就有媒体揭露其“怪味扰民”，黑龙江省多位政协委员曾连续两年联名提案要求处理，附近居民的投诉更是经年不断，但所有这些都无法撼动其排污“特权”。有舆论一针见血地指出，哈药顶着当地利税大户的光环，这才是它的“底气”所在；而2010年“污名远扬”的紫金矿业，不仅为当地贡献了60%以上的财政收入，而且其多位管理者曾在政府部门供职，这就不难理解，此前已经造成多起污染的紫金矿业，每次都能在当地政府的共同努力下化险为夷。 一些政府部门和官员屡屡失守环境责任阵地的同时，相应的问责机制却颇为无力。2005年松花江特大水污染事故发生后，时任国家环保总局局长解振华引咎辞职，成为对此次事件负责的最高官员。从历史的眼光看，曾经为中国环保事业做出过重要贡献的解振华，为开启环保问责制支付了沉重的个人命运。尽管如此，当下的环保问责制仍然更多局限于“出了事”、甚至是“出了大事”才问责，而未形成对日常环境质量负责的问责机制。（EHS中国） 从法律层面检讨，现行环保法仅有一条原则性规定涉及政府责任，对行政权力滥用和不作为的约束几乎是空白，而其它环保法律也大抵如此。正因此，通过立法建立对政府履行环保职责的监督和制约制度，早已成为公共诉求，而环保法的修改，恰恰提供了一个重要契机。 环保法修正草案为此专设了针对政府责任的“监督检查”一章，并架构了四个层次的监督机制，除了政府对排污单位的监督，以及强调信息公开的公众监督外，政府的内部监督和人大的外部监督备受关注。 在政府内部监督方面，最大的突破莫过于引入了环境保护目标责任制和考核评价制度，并规定了上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。这标志着，将环保纳入政绩考核的制度变革，首次获得了法律确认。 而在人大监督方面，则要求政府定期向本级人大常委会报告环保状况和环境保护目标完成情况；如发生重大突发环境污染事件，还应当专项报告。不难预测，“环保报告”将频频现身于各级人大，而人大监督也将由此打开一个新的领域。 法学界、环保界的普遍共识是：“环保法应该从目前的管制企业为主，更多地转向约束政府行为。”而此次环保法修改针对政府责任的多层次设计，可以说已经迈出了历史性的一步。 知情的权利 对公众而言，环境污染带来的最大伤害或许并不是风险本身，而是身处险境却蒙在鼓里。而在现实中，公民环境知情权缺乏保障，乃至“被隐瞒”“被欺骗”，恰恰已成突出问题。 被反复引用的一个经典案例是2005年的松花江水污染事件。中石油吉林石化双苯厂发生爆炸后，污染物沿江而下，直逼有900万人口的哈尔滨市。但哈市政府直到事故发生8天后才发出公告，声称要检修供水设施，全市停水4天。然而这所谓的“善意欺骗”反而加剧了市民猜测，于是政府次日又改口公布了污染风险。一夜间自相矛盾的信息发布，既毁掉了政府公信力，也令坊间谣言四起，出现了抢购饮用水甚至举家逃离的全城性恐慌。 阻挡环境信息公开的，不仅有政府的“维稳”思维，也有企业的“卸责”本能。紫金矿业发生污染事故后，拖到第9天才对外发布公告，其后又企图向媒体记者发放“辛苦费”进行封口；渤海蓬莱油田溢油事故经微博报料半个多月后，事故原因、溢油原因依然是迷雾一团，在舆论压力下，中海油才极不情愿地对此核查，而其内部人士随后轻描淡写所称的“泄漏范围只涉及200平方米左右”，次日即被国家海洋局证明是“谎报军情”，因溢油污染形成的劣四类海水面积，其时已达840平方千米。 有统计表明，2003年1月至2012年3月，我国两千多家上市公司中，有77家发生了113起环境污染事故，仅有16.9%的公司在事故发生或媒体曝光两日之内发布公告；9%的公司在事故1个月后才发布公告，多达50.6%的公司则从未进行公告。而在现实生活中，即使是日常的排污数据等等，许多企业也往往以“商业秘密”之类的理由拒绝公开。 另一方面，公众要求环境知情的权利诉求却在日益勃发。据环保部统计，该部收到的环境信息申请数量逐年增多，2009年为72件，2010年便上升到226件，猛增了205%。 2011年入冬以后，北京、上海、南京、济南等多个城市遭遇灰霾天气，令人陌生的专业术语PM2.5就此进入公众视野。多位市民要求当地环保部门公开PM2.5监测数据，虽屡遭拒绝，但舆论、网络、公众的讨论和追问并未止步。这场蔚为壮观的公民行动，不仅推动PM2.5纳入了新的《环境空气质量标准》，也督促北京、南京、上海、深圳等城市纷纷作出今年全面公布PM2.5数据的承诺，且有的已付诸实施。按照环保部的时间表，到2006年，PM2.5数据将在全国范围进行监测和公开。 同样是在2011年，中华环保联合会状告贵州某奶业公司偷排污水，因向修文县环保局申请相关信息公开未果，同时也将该环保局告上法庭。最终，法庭判决修文县环保局十日内公开相关信息，此案也因此成为我国首例审结且原告胜诉的环境信息公开公益诉讼案。 尽管民间社会争取环境信息公开的行动屡有收获，但从制度层面而言，对公众环境知情权的保障仍存重大缺陷。现行环保法仅规定环保部门要“定期发布环境状况公报”，其它环保单项法只是规定了本领域的环境信息公开。而环保部制订、2008年5月起实施的《环境信息公开办法（试行）》，不仅是效力较低的部门规章，而且在企业环境信息公开方面，只是鼓励企业自愿公开环境信息，仅仅依据清洁生产促进法的有关规定，对“超标”“超总量”的“双超”企业实行强制公开。（EHS中国） 正因此，此次环保法修改的一个重要目标就是建构环境信息公开制度。根据环保法修正草案的规定，国务院环保行政主管部门统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息；县级以上政府及环保等部门，应依法公开环境质量、突发环境污染事件以及许可、排污费的征收和使用等信息；公民、法人等可以依法申请环境信息，政府及有关部门应在规定时限内予以答复。此外，修正草案还要求企事业单位进行自我监测，并依法公开监测数据。 环境信息公开制度的确立，当可视为此次环保法修改的又一关键突破。它不仅为公众的环境知情权提供了制度保障，事实上也为环境议题的公众参与和公众监督打下了基础。正如一位学者所言：“公民在环境信息公开下对政府实施的监督是一种‘过程监督’，其作用决不是公民依靠批评建议权、申诉控告权等传统性权利实施的‘事后监督’所能比拟。” |
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