排污权有偿使用执行所遇困难该何解？

2012-5-14 09:52 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 1773 | 评论: 0 | 来自: 中国环境报

摘要：排污权有偿使用费的性质是行政收费还是资源收费，价格是否应是固定的？排污权担保贷款，属于质押贷款还是抵押贷款？企业一旦违约，怎么追究责任？对企业而言，哪些是富余排污指标，可以用来交易？

　　明确“共性”问题不会一刀切

　　多个部门参与研究讨论，国家层面将出台试点指导意见

　　“一项创新工作应该先制定基本规则，然后在实践中不断完善。”山西省环保厅代表的发言反映了大家的心声。而围绕期盼已久的《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》，出席会议的国家发改委价格司、财政部相关负责人也当场“透露”一二。

　　财政部相关负责人表示，有偿使用费和排污费的关系，以及有偿使用费的使用方向，将在《指导意见》中予以明确。“有偿使用费初步考虑用于支持减排项目、排污权交易平台建设等方面。

　　而来自国家发改委价格司的消息，接下来将制定排污权交易价格管理办法，规范价格行为。“有偿使用和交易的价格要起到反映环境资源稀缺程度、反映环境成本、促进污染物减排的作用，是这项制度的核心问题之一，也是物价部门的关注重点。”

　　“正在抓紧推进，还没有最后定稿。”从2009年就开始酝酿的《指导意见》，制定过程可谓慎之又慎，征求意见——讨论修改——再征求意见，这样的过程已反复多次。而据记者了解，环境保护部总量司、财政部经济建设司和国家发改委价格司等部门近期仍在密集讨论，讨论修改的内容主要包括:交易试点范围要求、排污指标分配与管理体系、排污权的有偿获得与环评前置要求、价格部门的工作职能、排污权有偿使用和交易价款的征收和管理、交易税收优惠政策等规定。

　　吴险峰表示，《指导意见》将对试点过程中的一些“共性”问题做出明确，同时考虑到各地经济社会发展客观差异，在很多问题上也不会采取“一刀切”的做法。他同时透露，作为一个全新的工作领域，排污权有偿使用和交易涉及法律法规、财税金融等各个方面，涉及国家多个部委协调工作，需要充分听取各方意见、深入讨论，出台还需等待一段时间。

　　地方实践推动顶层设计

　　法律依据可从试点中寻求突破，水污染物领域有望率先出台排污许可证条例

　　江苏省环保部门工作人员去“说服”当地企业参与排污权有偿使用工作时，手握两份文件，一是《江苏省太湖水污染防治条例》，二是《财政部、国家环保总局关于同意在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点的复函》。这是他们能拿到的有关开展这项工作的法规依据。他们迫切希望能及早从国家层面给一个“说法”。

　　“到底什么是排污权？法律对此并无规定，各方理解也不甚相同。这是我们在实际操作过程中遇到的最大问题。”即便是排污权交易以“试点”形式进行，也存在“排污权的内涵、交易规则、税收优惠、担保贷款、违约责任、监管程序”等一系列操作环节，缺乏相应的法律基础。

　　对于代表发言中普遍提到的法律法规缺失，国家发改委相关负责人表示:目前，排污权有偿使用和交易工作中相关的法律法规空白可能是最大的问题，国家发改委和环境保护部等部门一直致力于这方面的工作。“法律法规的制定同样需要试点，可以先在地方开展探索，如果建立了行之有效的法律法规，反过来可以影响国家层面相关工作的进程。”吴险峰说。

　　而另一个被试点省市“千呼万唤”的法规则有望在国家层面出台。据吴险峰透露，《排污许可证管理条例》可能率先围绕水污染物领域制定出台，成熟后再扩展到大气污染物领域。同时，对于新建项目总量前置审批等也将出台相关的管理办法，正在研究制定过程中。

　　排污许可证是分解、落实污染物减排目标和开展排污权有偿使用、交易的一项重要管理手段，分解给排污单位的指标需通过排污许可证予以明确，通过许可证管理来规范排污单位排污指标申购和交易行为。“总量分配、确权，交易过程和监督执法是排污权交易工作的四个关键环节，排污权的确权和监管都需要排污许可证作为载体。”相关专家表示。

　　2008年2月28日新修订的《水污染防治法》明确规定:“国家实行排污许可制度，禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水”。去年出台的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》也提出推行排污许可证制度。虽然这些法律、意见都提到了排污许可证制度，但目前还缺乏可操作的法律依据。

　　最现实的一个问题就是，企业超许可证排污怎么监管？怎么处罚？如果对企业偷排、超排的处罚过轻，“违法成本低，守法成本高”，企业购买排污权的积极性必定受挫。而作为排污权有偿使用和交易的载体，排污许可证则面临更多要求，比如超总量排污后怎么处罚？是否可以抵押贷款？和总量减排怎么衔接？……对此，山西代表表示，超权排污的监管和惩处工作必须加强，如果不去准确计量、严格监管和确保惩处的力度、尺度，那么这项工作势必得不到企业的重视。

　　“这些都涉及环保部门行政管理对象即企业的切身利益，必须做到依法行政。需要出台具备操作性的条例办法。”浙江省代表表示。根据去年的一份《指导意见》的征求意见稿显示，在企业违规处罚方面，对超过所持有排放指标排放污染物的，超排指标按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买；超出排放指标50％及以上的，在惩罚性购买的基础上按有关规定进行处罚。

　　短评:政策也得“试”

　　当前，国内试点省市对排污权有偿使用和交易工作的探索，几乎在每一个环节都面临与现有法律法规、政策制度、管理体系的协调，在这一过程中，挑战、问题、争议不可避免。

　　首先，排污权有偿使用和交易的相关政策、制度的成熟完善不可能闭门造车，必须实践先行，不断摸索总结经验教训，并返回实际进行检验，经历从无到有、从“简陋”到完善的过程。其次，由于这项工作涉及法律法规、行政管理、金融财税等各领域，专业性技术性非常强，急需基础性、制度性研究的有力支撑。第三，排污权有偿使用和交易触及广大企业、地方政府切身利益，也需及早制定规则，理清总量与质量、政府与市场等关系，合理规避风险。

　　在这个过程中，政策层、研究机构、试点省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及时顺畅地沟通与合作，共同推动排污权有偿使用和交易试点工作科学、有效地推进，为“十二五”总量控制的政策创新积累有益经验。