解读《食品工业“十二五”发展规划》

　　国家发展改革委产业协调司 工业和信息化部消费品工业司

　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革、加快转变发展方式的攻坚时期，为贯彻落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，加快我国食品工业结构调整，实现持续健康发展，国家发展改革委、工业和信息化部组织编制了《食品工业“十二五”发展规划》（以下简称《规划》），作为“十二五”时期食品工业发展的指导性文件。

　　一、规划编制意义

　　我国食品工业承担着为13亿人口提供安全放心、营养健康食品的重任，多年来一直是国民经济的支柱产业和保障民生的基础产业。为满足我国城乡居民消费，带动相关产业发展，提高农业产业化水平，实现工业反哺农业，促进社会和谐稳定，做出了重要贡献。

　　“十二五”时期仍然是我国食品工业发展的重要战略机遇期，既面临市场空间持续扩大、农业生产稳步发展、高新技术应用加速、新兴食品行业孕育成长、宏观环境继续改善等重大机遇，也面临着食品安全风险广泛存在、能源资源环境约束加剧、转变发展方式加快、产业升级等重大挑战和压力。因此，坚持走中国特色新型工业化道路、增强创新能力、加快转型升级、优化产业结构、提高食品工业质量和安全水平、提升国际竞争力，将是“十二五”时期我国食品工业发展的重要任务。

　　通过制定和实施《规划》，总结“十一五”取得的成就，客观分析存在的问题和面临的形势，有针对性地提出“十二五”时期食品工业发展的总体要求，对主要任务、重点行业和政策措施进行前瞻性和全局性的部署，必将对指导我国食品工业“十二五”时期加快产业转型升级，建设具有中国特色的现代食品工业体系，更好地满足人民群众不断增长的食品消费和营养健康需求，具有重要意义。《规划》由“十一五”发展成就和存在问题，“十二五”面临的形势，指导思想、基本原则和发展目标，主要任务，重点行业发展方向与布局，政策措施，规划实施等七个部分组成。

　　二、规划编制过程

　　《规划》编制工作从2010年开始，历时近2年。为做好《规划》编制工作，我们成立了由国家发改委宏观经济研究院、江南大学、相关行业协会等几十个单位和专家组成的课题组，对影响产业发展的若干重大问题进行了系统研究，客观总结了“十一五”时期食品工业发展的状况，并就“十二五”时期产业发展面临的形势、发展思路、具体目标、主要任务、重点行业发展方向等开展了重点研究并进行了大量专题调研，完成了50多万字的《我国食品工业“十二五”发展战略研究报告》。在此基础上，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，对研究报告进行了总结和提炼，经过反复修改完善，形成了《规划》（征求意见稿）。为使《规划》更加科学完善，通过各种形式广泛征求了国务院有关部门、地方、行业组织、企业和专家的意见，进一步完善了《规划》内容，形成了目前的《规划》发布文稿。应该说《规划》凝聚了行业的共识，是动员系统、行业和社会力量参与的结果，是集体智慧的结晶。

　　三、“十一五”发展成就和存在问题

　　“十一五”期间，我国食品工业坚持走新型工业化的道路，积极应对国际金融危机冲击的影响，实现了又好又快发展。

　　一是工业生产快速增长。实现利税10659.6亿元，增长214.0%，年均增长25.7%；与农林牧渔总产值之比由2005年的0.52：1提高到2010年的0.88：1。二是产业结构不断优化，品种档次更加丰富。主要食品产量稳步增长，新产品不断涌现，品种档次丰富多彩，形成了4个大类、22个中类、57个小类共计数万种食品，有效保证了13亿人口的食品消费需求。三是食品安全质量水平提高。党中央、国务院高度重视食品安全工作，加强了各级组织领导；食品安全法及其实施条例的发布，使食品安全有了法律保障；全国食品安全形势总体稳定趋好，产品质量稳步改善，产品总体合格率不断提高，标准工作加强，食品安全基础保障不断得到夯实。四是技术装备水平得到提升。攻克了一批关键技术，自主装备水平与国际差距缩小，苹果浓缩汁、生猪自动化屠宰、饮料热灌装等一批成套技术与装备实现了从长期依赖进口到基本实现自主化并成套出口的跨越。五是骨干企业不断发展壮大。通过兼并重组、淘汰落后，涌现了一批市场占有率高、带动能力强的食品骨干企业和企业集团，生产集中度稳步提高。产品销售收入超过百亿元的食品工业企业已有27家。六是产业布局渐趋合理。中西部地区农业资源优势正逐步转化为食品产业优势，东中西部食品工业产值的比值由2005年的58.3：23.1：18.6，转变为2010年的51.6：29.3：19.1。食品企业持续向主要原料产区、重点销区和重要交通物流节点集中。

　　但与此同时，“十一五”时期食品工业在快速发展过程中，也暴露出食品安全保障体系不够完善、自主创新能力仍较薄弱、食品产业链建设尚需加强、产业发展方式仍较粗放、企业组织结构亟需优化等矛盾和突出问题。

　　四、指导思想、基本原则和发展目标

　　（一）指导思想和基本原则

　　针对“十二五”时期我国食品工业发展存在问题和面临的形势，并结合国民经济发展和人民生活水平提高的要求，《规划》提出“十二五”时期食品工业发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持走新型工业化道路，以满足人民群众不断增长的食品消费和营养健康需求为目标，调结构、转方式、提质量、保安全，着力提高创新能力，促进集聚集约发展，建设企业诚信体系，推动全产业链有效衔接，构建绿色生态、供给充足、质量安全的中国特色现代食品工业，实现持续健康发展。遵循的原则是安全卫生，营养健康；科技支撑，创新发展；统筹兼顾，协调发展；综合利用，绿色发展。

　　（二）发展目标

　　《规划》在把握我国工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化发展趋势的基础上，综合考虑了经济发展、技术进步、人口增长、资源环境等多方面因素，提出了“十二五”时期食品工业发展的主要目标，特别是在食品安全、规模效益、科技创新、资源利用和节能减排等方面，提出了比“十一五”时期更高、更严格的要求。

　　一是质量安全目标。食品质量安全是保障民生的根本，为城乡居民提供安全放心、营养健康的食品是食品工业赖以生存和发展的前提。“十一五”时期，在党中央、国务院高度重视和各有关部门加强食品安全监管力度，以及各地区和全社会的共同努力下，我国食品安全形势总体稳定并保持向好趋势。2010年，我国3800多种加工食品质量监督抽查批次抽样合格率为94.6%，出口食品合格率一直保持在99%以上。但是，应该看到，我国食品工业“小、散、低”的格局没有得到根本改变，规模化、集约化水平低，小、微型企业和小作坊仍然占全行业的90%以上，部分规模以上食品生产企业没有达到GMP要求或HACCP认证要求，食品安全事件时有发生，食品安全保障水平与人民群众的要求相比仍有较大差距。为此，《规划》将质量安全放在首位，提出要加强食品质量安全标准体系建设，明确要求规模以上食品生产企业达到GMP要求，60%以上达到HACCP认证要求，企业普遍建立诚信管理体系（CMS），同时提出食品质量抽检合格率从2010年的94.6%提高到2015年的97%以上，大幅降低食品安全事故发生率，显着提高人民群众对食品的满意度，确保消费者吃得放心，从而保障人民群众根本利益。

　　二是规模效益目标。《规划》提出到2015年，食品工业总产值达到12.7万亿元，增长101.1%，年均增长15%左右；利税达到1.6万亿元，增长76.2%，年均增长12%。“十一五”时期，我国食品工业继续保持快速增长，2010年实现工业总产值6.31万亿元，比2005年增长208.1%，年均增长25.2%。展望“十二五”时期，我国食品工业发展仍将处于重要战略机遇期，食品工业仍将继续保持较快的增长速度。但是，考虑到“十二五”食品工业发展的主线是调整优化产业结构、加快转变发展方式，促进行业发展由偏数量的增长向更加注重质的提升转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、管理创新转变，因此适当调低了“十二五”时期的预期发展速度。同时，由于“十二五”时期我国土地、劳动力、能源、原材料等资源要素价格仍将继续保持上涨趋势，农产品价格将稳步增长，食品工业企业的原料成本将不断提高，利润空间受到挤压，因此，把“十二五”食品工业的利税年均增长预期目标确定为12%左右，比总产值增长目标低3个百分点。

　　三是科技创新目标。食品科技和装备水平不仅是食品工业加快转变发展方式、实现转型升级的重要基础，也是食品质量安全的重要保障。“十一五”时期，我国各行业技术装备水平都有不同程度的提升，科技支撑能力逐步增强，对推动食品工业快速发展起到了积极作用。但是，与发达国家相比，我国食品工业自主创新能力仍然相对薄弱，产学研用结合不紧密，不少行业的一些关键设备和成套设备长期依赖进口。为此，《规划》提出，“十二五”时期，食品工业要在食品安全控制、新型节能环保等关键技术领域取得突破，掌握和开发一批具有独立自主知识产权的食品加工核心技术和先进装备。到2015年，食品科技研发经费占食品工业产值的比例由2010年的0.4%提高到0.8%，关键设备自主化率由40%提高到50%以上，逐步改变我国食品关键装备严重依赖进口的局面。

　　四是组织结构目标。我国食品工业企业大中型企业偏少，生产集中度低，部分行业产能严重过剩，先进产能发展不足，组织结构不合理，制约了产业结构升级步伐。为此，《规划》提出要完善企业组织结构，培育形成一批辐射带动力强、发展前景好、具有竞争力优势的大型食品企业和企业集团，提高重点行业的生产集中度。到2015年，销售收入百亿元以上的食品工业企业达到50家以上，形成以大型骨干企业为龙头、中型企业为支撑、小（微）型企业为基础的良性发展新格局。

　　五是区域布局目标。食品工业布局向原料产区、重要物资节点和产业园区集中既是大势所趋，也是西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部崛起等区域发展战略鼓励和支持的方向。为此，《规划》提出，把东部地区的资金、技术优势和中西部地区的资源优势结合起来，形成东中西部食品工业协调发展的新格局，并鼓励和支持食品加工企业向产业园区集聚。到2015年中西部和东北地区食品工业产值占全国比重提高到60%左右，在全国建成数百个具有一定规模和较强区域影响力的现代食品产业园区。

　　六是资源利用和节能减排目标。资源利用和节能减排是衡量增长方式的综合性指标。我国由于耕地资源所限，农产品供给将长期处于紧平衡，提高资源利用率是食品工业的重要任务。同时，我国食品工业部分行业单位产品的能耗、水耗和污染物排放仍然较高，必须按照节能减排的总体要求，结合行业特点，细化分解目标任务，强化污染物减排和治理。因此，《规划》提出，大力发展循环经济，到2015年全行业副产品综合利用率由2010年的75%提高到80%以上，单位国内生产总值二氧化碳排放减少17%以上，能耗降低10%；主要污染物排放总量减少10%以上。