关于大型活动公共安全标准体系建设的思考

2011-11-8 13:50 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 1260 | 评论: 0 | 来自: 网络

摘要：我国大型活动具有差异性强、管理难度大，规格高、社会影响大，参与人员多、情况复杂等特点。大型活动的安全保障越来越成为社会的焦点问题。

　　在现代社会，公共安全已经延伸到生产、生活、环境、技术、信息等社会各领域，且安全问题的社会化倾向日趋明显。随着我国经济技术水平的提高和国际影响力的提升，在我国境内开展的各类大型活动在数量、规模和影响上都有大幅增加。如何通过制度、法规、标准建设完善其外部环境，保证这一特殊类型事件的安全，维护人民健康和生命财产安全，是当前应该尽快解决的问题。

　　我国对大型活动的关注和研究源于近年其数量和影响的快速增长，北京市公安局统计，仅北京市春节期间的大型活动就达到108场。我国大型活动具有差异性强、管理难度大，规格高、社会影响大，参与人员多、情况复杂等特点。大型活动的安全保障越来越成为社会的焦点问题。

　　大型活动公共安全风险分析

　　基于大型活动的特点，其安全风险来自多方面。

　　临时施工风险。大型活动筹备的一个重要步骤就是活动场地的施工建造及临时构筑物的搭建，因而涉及起重、吊装等特种设备使用安全和临时构(建)筑物结构安全。目前，我国对临时建筑的安全管理还缺乏足够的法规支持，监管上无法可依，标准的缺失现象也比较突出。以舞台为例，对固定的永久性舞台而言，2000年发布的行业标准JGJ57-2000《剧场建筑设计规范》有明确规定，国家大剧院提出的《舞台机械验收与检测标准》自律规范也开始在业内得到应用，但在临时搭建舞台的问题上，国内标准还是空白。

　　食品安全风险。大型活动中食品供应量大而集中，食品原料、加工或存放的任何环节出现问题，就可能爆发食源性疾病而影响大量公众的健康。我国饮食文化历史悠久，食品种类繁多，加工程序复杂，管理本身就十分复杂。活动场馆或场所多数不附带专用食品存放和加工的区域或设施，而通常为临时搭建或装配，因此在硬件条件和软件环境等方面均相对欠缺，存在食品安全隐患。

　　恐怖袭击风险。随着大型活动参与人数和国际影响的增加，恐怖分子或国际敌对势力袭击的风险也在增大。

　　交通安全风险。大型活动举办期间人流密度大，必将对区域内的城市交通网络造成巨大的压力。进入活动区域的人群流量是否与其承载能力相匹配也直接决定了活动中的人员安全，一些大型活动主办单位已经开始将人流、物流、车流管理纳入了安保，并通过预案等予以体现。

　　大型活动公共安全现有法规和标准

　　经过多年的努力，我国突发公共事件应急体系建设已取得初步成效。我国的应急体制可以简单的归纳为一案三制，即一套预案体系和应急体制、应急机制、应急法制。对大型活动的管理就是在这一体系框架下的审批制管理，主要依据国务院《大型群众性活动安全管理条例》和公安部《群众性文化体育活动治安管理办法》，各地根据自身情况又有所差别。

　　目前我国举办的一些具有重大影响或特大规模的大型活动，除严格按相关法规执行外，通常还专门建立自己的公共安全管理制度和规章。如为确保2008年北京奥运会食品安全，主办方特别针对奥运会的活动特征制定了生食水产品、生食肉制品、即食果蔬等夏季易发安全风险的食品的卫生标准。又如今年上海世博会，严格按照法规要求制定了《2010年上海世博会突发公共事件总体应急预案》及相关规程和工作预案。上海世博会更对活动筹备和未来运行中的建筑、安装、劳动安全、防火及环保等公共安全问题制定了专门的特殊规章(上海世博会《特殊规章》第4号)，对于安全责任、紧急援救、应急疏散等都有明确的规定。另外，《上海世博会病媒生物控制技术方案》、《世博会电子票务系统应用规范》、《世博会信息系统数据交换规则》、《世博会应用系统软件质量控制管理》等新标准也将直接服务于世博会安全管理。

　　从对我国现有标准的梳理结果来看，食品安全、公共卫生安全、生产安全等方面已经出台了为数不少的标准可用于大型活动公共安全管理，但因涉及多个行业管理，在标准规划、立项、实施过程中，缺乏良好的交流互通，造成在系统性和针对性方面存在很大欠缺，也导致我国迄今没有一个边界完整、协调统一的大型活动公共安全标准体系。不仅使大型活动的主承办单位等责任主体难以完整收集、准确理解并使用相关标准做好公共安全保障工作，即使是监管单位也因行政职能的限制等难以宏观、全面地做好监管工作。

　　加强大型活动公共安全标准化建设

　　大型活动公共安全管理是一项复杂的系统工程，目前应急预案是进行风险管理的重要手段之一，但在落实预案和风险预防所依赖的公共安全标准体系的建设方面缺乏系统性的设计：一方面，现有的技术标准没有发挥应有的功能;另一方面，公共安全标准的缺位现象也比较突出。笔者认为要发挥技术标准在大型活动公共安全中的保驾护航作用，需要关注以下方面工作：

　　紧扣大型活动特点梳理和构建公共安全标准体系。大型活动公共安全工作不仅跨行业，也有其鲜明的特点，目前分散和孤立于各行业的相关标准缺乏整体性，不仅不利于查找和使用，也难以发挥标准间的协同作用。因此，为抓好大型活动安全工作，有必要紧扣大型活动的特点、要素、环节，构建系统、全面、实用的公共安全标准体系，明确界定标准体系的用途和定位，有机融合食品、卫生、信息、公安、安监等领域已有的标准，相互支撑、相互配合、相互补充，切实指导大型活动主办单位和监督管理单位共同做好公共安全保障。

　　全面推动实施公共安全标准。首先应加大全社会对公共安全标准体系和所涵盖标准的了解和认知，强化各相关方共同参与的系统化、网格化实施推广机制。将公共安全标准作为一个完整体系进行宣传和教育，通过法制和行政手段确保强制性公共安全标准的实施，同时尝试通过监督检查、认证评审等途径促进推荐性公共安全相关标准的应用。

　　法规和标准协同并举。公共安全因其在国家经济社会生活中的特殊地位而有不少制度和体制得以通过法律法规等形式固化，并因而为公共安全管理的顺利开展提供了必要的法律基础。但法规的性质决定了其纲领性和原则性，必须通过大量标准引导政策“落地”，保证具体操作和执行层面的科学有序。只有法规和标准相互结合构成完整的网络，才有可能更好推动大型活动的公共安全管理。

　　预防和应急双管齐下。由于大型活动公共安全工作涉及领域较多，各领域的标准体系架构已基本成型，许多标准是从该领域的常态管理角度出发而规划制定的，因此缺少公共安全事件的预防和应急等把大型活动公共安全视为一个单独的领域而出台的标准。而这些标准已被证明是必要和必需的，并得到许多国家和国际组织的认同，比如ISO在2007年发布了《ISO/PAS22399∶2007社会安全应急准备及连续性管理指南》，已于2006年启动的业务持续发展计划(BCP)国际标准也已用于满足各国应对突发事件的需要，另外国际法典委员会的CAC/RCP39-1993《集体供餐业预加工和加工食品卫生操作规程》和CAC/GL19-1995(Rev.1-2004)《有关食品安全紧急情况时信息交流的法典导则》等均突出了预防和应急的重要作用，我国也应秉承这一宗旨，在已经初步建立的国家、部门、地方、专项应急预案的网络基础上，大力推进有关标准的制定和实施，按照预防和应急并重的原则来完善大型活动公共安全标准体系建设。