探讨：行政处罚中“责令停产停业整顿”

    现行的安全生产法律、法规中，对违法行为实施行政处罚时，涉及到“责令停产停业整顿”的条款很多，且都是主罚。但在现实执法过程中，这一处罚的执行难度很大，在实践中基本成了虚设的安全生产处罚手段，这在一定程度上影响了安全生产行政处罚的严肃性。笔者就“责令停产停业整顿”在实际应用中存在的一些问题，做一些探讨，供商榷。

    一、“责令停产停业整顿”处罚规定执行的难点

　　 1、处罚影响较大，操作有难度。责令停产停业整顿是一种较为严厉的行政处罚措施，在具体实施过程中，除直接影响到行政相对人的利益外，还涉及到一个单位及其他相关人员的经济利益，甚至影响到一个地区的经济发展和社会稳定，对经济和社会影较大的停产停业，可能引起众多受损者与政府的矛盾，安监部门做此处罚决定受到方方面面压力较大。

　　 2、部分处罚与责任不相当，难得企业认同和理解。有些违法行为或者隐患并不很大，在一定程度上不会造成事故，但违法者逾期不改正，也会受到“停产停业整顿”这样较严厉的行政处罚。比如：“生产经营单位使用未取得特种作业操作证的特种作业人员上岗作业的”、“未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志”等这样的问题，如果企业逾期未改正将受到“停产停业整顿”这样严厉的处罚，往往得不到企业的理解和认同，使这项处罚难以实施。

　　 3、如何“停产停业整顿”，执法人员难以操作和把握。理论上讲，“停产停业整顿”就是生产经营单位停止生产或者经营，排除和整改存在的安全隐患和问题。但在实际操作中却非常复杂，一是要考虑申批的权限问题，二是要考虑“停产停业整顿”对企业造成的影响，有些甚至可能产生新的安全隐患，比如某些化工生产企业的有些设备和流程，一旦停止可能产生更大的安全隐患。

　　 4、相对人不履行，缺乏法律保障。如果相对人不履行“停产停业整顿”的义务，安监部门没有强制执行权。那么是否能申请法院强制执行？最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第十八条第（四）项明确规定，“人民法院受理执行案件，申请执行的法律文书应当具有给付内容”。“给付”具有主动性、积极性，如缴纳罚款。责令停产停业整顿显然不具有诉讼法意义上的给付内容，因此对责令停产停业整顿申请执行，法院多不予受理。即使法院受理，因时过境迁，已失去了“停产停业整顿”的意义。

　　二、“责令停产停业整顿”法律适应的探讨

　　对生产经营单位“停产停业整顿”是安全监管部门纠正安全生产违法行为、消除生产安全隐患的一个直接和重要的行政手段，运用是否得当也直接影响行政相对人的权益，同时影响立法目的的实现，对这一法律适用提出以下建议：

　　 1、调整“停产停业整顿”处罚的适应范围。将危险性较大、容易造成生产安全事故和重大财产损失、不实施“停产停业整顿”难以保证安全的列入“停产停业整顿”的主处罚范围。而其他一些安全隐患较小影响不大的，以经济处罚和教育为主。

　　 2、缩小“停产停业整顿”处罚的执行范围。根据隐患大小、危险程度将“停产停业整顿”范围限定在存在安全隐患的区域，比如一个车间、一条生产线或是一台设备等，而不是一处隐患全厂停产。其他部分可采取隔离措施，在保证安全的情况下继续正常生产经营。

　　 3、对“停产停业整顿”实行逐步递进的原则。在适用上不应当做为主罚，而应当实行递进的原则，逐步加强。比如，在法律条文中规定三个层次，一是责令限期改正，二是逾期不整改的给予行政处罚，三是情节严重的“停产停业整顿”。

　　 4、对“停产停业整顿”的实施给予法律保障。对“停产停业整顿”这样严厉的行政处罚，应当有专门的程序及补救措施；同时，应当给予执法部门一定权限，对拒不执行“停产停业整顿”的采取一些强制措施，以保证这一罚则的实施。