环境监察的形势与监管思路

 　　核心提示：“十二五”已经开局，坚持又好又快发展，是我们的方向和原则。在这个过程中，不可避免地会由于一些建设项目因为监管不到位而导致出现环境问题。那么承担着环保督查和监管职能的区域环保督查中心将面临什么样的形势、当前的建设项目环境监管还存在哪些问题？如何在新的形势下做好督查工作？

　　“十二五”规划纲要指出:要“严格污染物排放标准和环境影响评价，强化执法监督”。环境保护部赋予区域环保督查中心“承担国家审批建设项目‘三同时’现场监督检查，参与建设项目竣工环保验收”的职能。华北督查中心认清形势，开拓创新，认真履责，积极探索建设项目环境监管新思路、新举措，充分发挥国家环境监察新生力量的作用，切实从源头上把好污染防治关。

　　项目多，影响大环境监管压力大、难度大

    ■阅读提示

　　建设项目数量多，环境监管任务重；污染类型多，环境风险高的企业密集；区位特殊，地域敏感，环境问题影响大；点多线长面广，线性工程突出，监管难度大。
　　华北地区辖“三省、两市、一区”，即山西省、河北省、河南省、北京市、天津市和内蒙古自治区。“十一五”期间，我国经济发展迅猛，华北6省、区、市同样得到长足发展，其中内蒙古自治区、天津市近年来经济增速在全国领先。伴随着经济的迅速发展，大量建设项目纷纷落地，建设速度加快。从华北地区国家审批建设项目监管的总体形势看，主要呈现以下几个特点:

　　区域经济发展快，建设项目数量多，环境监管任务重。“十一五”期间，华北6省、区、市的经济都得到了快速发展，特别是近两年，“京津冀”、“环渤海”地区经济发展迅速，天津市的滨海新区、河北省的渤海新区、唐山市曹妃甸开发区等都是近一时期内快速崛起的新的经济增长点。还有内蒙古自治区“呼包鄂”金三角的飞速发展以及山西省煤炭资源的全面整合推进等。国家经济社会发展的战略布局有利于这些区域经济的快速发展，同时也带动了新项目、新工程快速上马，使建设项目的环境监管工作任务不断增加。

　　污染类型多，环境风险高的企业密集。华北地区6省、区、市，除北京之外，其他地区的产业结构都不尽合理。钢铁、电力、煤炭、有色冶金、化工石化、造纸等能耗高、污染重的企业占很大比重，环境风险也较大，给地方环境监管带来了很大压力。近年来，国家对这些行业采取了一些限制政策:一方面，要通过环评审批手段控制这些行业的快速增长，调整产业结构，转变经济发展方式；另一方面，要做好已审批建设项目的环保“三同时”监管工作，做到防患于未然。但是，这一区域目前的特点一时仍难以改变。

　　区位特殊，地域敏感，环境问题影响大。由于华北地区位于环首都圈，区位特殊，地域特征非常敏感，环境问题关系到方方面面。同一类的事件，在别的区域可能带来的影响会小一些，但在这里往往会引起广泛的关注。因此，华北地区的环境问题极为敏感，环境监管压力巨大。环保督查人员责任重大，不能有丝毫懈怠。

　　点多线长面广，线性工程突出，监管难度大。由于首都北京特殊的政治区位，华北地区公共事业类的线性工程项目凸显。公路、铁路以及输油、输气管道等项目为数众多。这类项目通常是跨越地域广、施工周期长、涉及问题多，一些项目建设单位与当地环保部门主动沟通少，因此地方环保部门日常监管的难度比较大。

　　华北地区建设项目环境监管的重点工作

    ■阅读提示

　　实施环保“三同时”监管督查；做好试生产审批督查；参与建设项目竣工环保验收现场检查；承担建设项目违法行为的调查取证。

　　目前，我国的建设项目验收因法规和机制等诸多原因，从总体来看，执行尚不够理想。同时，一些建设项目因建设时间较长，验收往往会留到下一个规划和计划时间段中，而随着经济快速发展，在这一过程中又有大批项目上马建设，等待验收，致使验收和监管形势复杂、任务繁重。据统计，华北地区“十五”期间50％和“十一五”期间90％的建设项目需要实施环境监督管理，项目数量十分可观，监管任务非常艰巨。

　　面对艰巨而繁重的监管任务，华北督查中心要立足督查职能，按照《环境保护部建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程(试行)》的要求，重点开展好4项工作。

　　一是实施环保“三同时”监管督查。落实环保“三同时”制度是建设项目管理中最基本的要求。由于一些建设单位往往关注工程本身建设，而忽视环保要求，致使环境设施建设滞后，污染物超标排放甚至直排。加之建设项目多且动态变化、建设周期长，给环境监管加大了难度。督查中心必须尽心尽力履职，切实搞好环保“三同时”监管督查。

　　二是做好试生产审批督查。试生产审批是建设项目环境保护管理中的重要环节，是工程项目竣工环保验收的一道重要保障。新规程要求:环境保护部审批的建设项目在取得省级环保部门试生产审批前，要征求督查中心意见，督查中心据现场督查情况，提出试生产意见。督查中心要及时、认真地开展现场检查，努力推动建设项目环境问题的解决。

　　三是参与建设项目竣工环保验收现场检查。督查中心受委托承担Ⅱ类项目的竣工环保验收现场检查任务。要认真贯彻环评法，按照新规程要求，扎实细致，严格把关，搞好验收现场检查，为环境保护部正确决策和审批提供第一手资料。

　　四是承担建设项目违法行为的调查取证。按照环境保护部要求，督查中心参与环境违法案件的调查处理，对违法、违规的建设项目开展调查取证，对地方政府和环保部门执行环境法律、法规的情况进行督查检查。

　　当前建设项目环境监管存在的主要问题

    ■阅读提示

　　人员力量不足，监管能力不够；建设项目“三同时”监管法律有待健全，执法难度大；项目存量大、问题多，监管任务重；缺乏项目信息，监管手段单一。 

　　人员力量不足，监管能力不够。目前，除山西省、内蒙古自治区以外，各省级环保厅(局)尚未建立专门的建设项目“三同时”监管机构，由项目处(环评处)负责牵头，省环境监察总队或省级督查中心负责现场检查工作。即使设有监督管理处(验收处)，也由于人员少、项目多、任务重等原因，很难做到监管到位。各省、市、区环境监察部门也存在任务多、压力大等问题，加之对建设项目环评阶段背景的了解少，使得监管能力明显不足。

　　建设项目“三同时”监管法律有待健全，执法难度大。目前，建设项目环保“三同时”相关法律法规尚有待健全，法律地位也较低。同时，执法手段弱，处罚力度不足，导致一些企业的违法成本远远低于守法成本，从客观上降低了企业守法的自觉性。以“试生产许可”为例，《建设项目竣工环境保护验收管理办法》明确规定，“建设项目试生产前，建设单位应向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请”。但在有些省、市，试生产申请并没有作为一项行政审批许可权力，而是仅作为一项备案，这就大大削弱了监管力度，导致未经许可违规试生产的情况屡有发生。同时，作为国家审批建设项目监管的主要力量，地方各级环保部门对监管中发现的违法问题，没有处罚和停止违法行为的权力，往往要上报环境保护部才能对其进行处罚，使得环境违法行为难以及时制止。

　　项目存量大、问题多，监管任务重。从华北地区建设项目的现状来看，“十一五”期间国家审批建设项目未验收的有497个。而“十五”期间审批的项目未验收的存量也非常大。同时今后每年还有120个左右的新审批项目，而每年验收的项目仅六七十个。照此推算，每年需要实施监管的建设项目超过千个，日常监管任务相当繁重。由于一些建设单位环境意识不强，未批先建、批建不符、久试不验、未验投产等问题仍然较为普遍，给“三同时”监管加大了难度。

　　缺乏项目信息，监管手段单一。据地方环保部门反映，由于缺少工程信息，对建设项目的底数以及审批和建设情况没有总体的把握，无法及时跟踪进展情况，因此监管难以到位。尤其是一些大型生态类项目还存在联系人变更、分段施工、分段负责、施工期较长和变更较多等问题，地方环保部门只能依靠传统的人工监管，缺乏有效的监管手段，难以实施有效监管。

　　今后建设项目环境监管的思路与对策

    ■阅读提示

　　进一步完善监管联动机制，形成齐抓共管的局面；搞好建设项目管理信息平台建设，及时掌握项目进展动态；严格试生产审批，及早控制环境问题；严肃处理违法项目，力求做到不欠新账等。 

 　　进一步完善监管联动机制，形成齐抓共管的局面。面对繁重的监管任务，要做好项目日常监管工作，仅仅依靠督查中心的力量是难以完成的。督查中心的优势在于能够及时了解环境保护部的宏观政策、最新精神要求及建设项目的相关情况，具有协调辖区各省、区、市环保部门的优势；地方环保部门的优势则在于靠近项目现场，能够及时、快速地掌握项目建设进展情况。为发挥各自优势，提高效率，督查中心与地方环保部门应紧密协作，相互借力借势，共同完成监管任务。华北督查中心将建立华北地区建设项目监管联动机制，与地方环保部门携手联动。由地方环保部门做好日常监管，督查中心做好督查检查，齐抓共管，切实推进华北地区建设项目监管工作。

　　搞好建设项目管理信息平台建设，及时掌握项目进展动态。为更好地做好国家审批建设项目监管工作，华北督查中心自行研发了华北地区国家审批建设项目信息管理系统，囊括了我国2001年以来所有国家审批建设项目及相关信息，提供了信息记录、查询、统计分析、更新维护和电子档案等功能，以此作为各级环保部门建设项目信息管理与交流的平台，力求实现及时掌握、即时管理的监管目标。

　　严格试生产审批，及早控制环境问题。从项目管理角度讲，试生产在建设项目“三同时”监管过程中是最重要的一个环节，也是控制污染的关键环节。各级环保部门应高度重视试生产审批环节，严格把好试生产审批关。同时，要树立服务意识，帮助企业尽早发现和解决环境问题。对已进入试生产的项目要加强指导，督促企业按期完成环保验收；对长期试生产不验收，或未经审批擅自试生产的企业要坚决予以处罚。

　　严格新规程要求，扎实做好验收现场检查工作。竣工环保验收作为建设项目“三同时”监督管理的最后环节，必须严格验收，力求做到万无一失。随着新规程的实施，督查中心受环境保护部委托承担部分项目的验收现场检查工作，为环境保护部验收审批提供依据。作为环境保护部在现场的“眼睛”和“耳朵”，督查中心在验收现场检查过程中，必须严格按照环评批复要求和国家新的环境政策以及标准规定，以“对事业负责、对群众负责、对自己负责”的精神，坚持“实事求是，客观公正，扎实细致，严格把关”16字方针，把建设项目的真实情况和存在的问题反馈给环境保护部，为环境保护部做出正确决策提供客观的意见和翔实的资料。

　　拓展监管新思路，努力提高监管效能。环境监理是一项环保新要求，也是环境监管的好帮手，应进一步强化工程环境监理这项工作。地方环保部门应督促监理单位及时向环保部门报送监理报告，开展好建设过程中的监督检查工作。督查中心将按照环境保护部的要求，强化工程环境监理在项目建设中和验收检查中的作用，将其作为“三同时”监管的要求予以明确。积极探索监管新举措，进一步与环境保护部卫星环境应用中心合作，利用环境卫星遥感监测分析等手段，及时发现生态破坏、施工期违法等行为，力求达到“管得住，管得好”。

　　严肃处理违法项目，力求做到不欠新账。对新项目，要及时跟踪监管，努力做到不欠新账；对老项目，要调动各级环保部门的力量进行逐一排查，摸清建设项目底数，实施“三同时”检查，尤其对已进入试生产阶段的项目要重点检查，督促其在试生产期内切实落实环境要求。对今后出现的“‘三同时’不落实、未批先建、批小建大、批建不符、未批试生产、久试不验”等违法行为，要严厉打击，严肃查处，做到不欠新账，多还旧账，努力提升建设项目环境监管的效能。