全球碳交易减排框架执行摘要

       本报告经首相委任发布，旨在检验限额交易体系的作用及其发展过程中所面临的主要挑战。本报告的主要目的是检验现行交易系统的优势和不足，为未来几年的全球碳交易发展制定详尽的战略规划。本报告的目标分为以下四个主要方面：

　　目标和范围

　　全面评估限额交易体系作为气候变化减缓工具的优点和局限。

　　·为限额交易体系制定长远框架，以最新科学为基础，认可现行的国际气候变化框架，确保在成本效益好的情况下快速的减少温室气体排放。

　　制定路线图，以便扩大和联合发达国家的限额交易体系，并为发展中国家建立过渡机制。

　　·评估全球碳交易系统的政府管理要求，为能力建设的需求提供建议。

　　相对于其它政策手段，限额交易体系具有内在的优势，能够以良好的成本效益将排放降低到一定的水平。然而同样重要的是，我们要认识到，碳交易不会实现所有气候变化政策的目标。我们还需要诸如监管、税收、补贴等其它政策工具，对碳交易的目标进行补充和支持，以实现更广泛的低碳经济转型。

　　本报告不再深入讨论已经详尽论述了的问题，如欧盟碳排放交易体系（EUETS）和美国地区性温室气体减排行动计划（RGGI），国家间因排放泄露引发的挑战[1]，或者运作良好的碳排放交易体系所需的一系列本质结构特点，等等。拍卖所筹集的收入，次级碳交易市场和非市场来源的资金，以及对其它政策手段的详细分析，这些本身都是重大的项目，也不属于本报告讨论的范畴。但是，本报告确实对与发展全球碳交易系统这一整体目标起到相互作用的问题做了深入探讨。

　　应对气候变化的紧急行动

　　气候变化是全球性的威胁，需要国际社会的紧急应对。所有国家都会受其影响，尤其是发展中国家。现有证据显示，要避免气候变化的最坏影响，我们要将全球平均气温的上升幅度控制在2°C以内。这要求国际社会结合最新科学，采取紧急行动，大幅减少各行业的温室气体排放。

　　气候变化带来的环境影响会破坏全世界的经济繁荣，当前的全球金融危机与之相比只是个小问题。使眼前低迷的全球经济雪上加霜。有证据表明，减少温室气体排放所需成本远低于气候变化将带来的损失。然而，随着发展中国家应对气候变化能力和资金投入的提高，适应、减缓、林业、技术等方面的资金需求也会不断增长。近期的预测数字显示，到2020年每年约需1000亿美元。这要求有力而急迫的国际合作，以及私人和公共资金来源。到2020年碳交易市场会帮助解决其中的一大笔资金。国际公共资金将会扮演重要角色，更为先进的发展中国家将需要自行承担部分活动经费。

　　限额交易及其它手段的核心作用

　　经证明，限额交易可以在成本效益好的情况下大幅、快速地削减污染物。美国的二氧化硫排放交易市场在1990年到2007年间实现了43%的减排，这一目标的实现比预定计划提前了三年，成本也只有预算的四分之一。在碳交易市场中，有证据显示，欧盟的排放交易体系已经开始引导公司减少排放。

　　全球碳交易市场发展迅速。排放交易体系已在35个以上的发达国家进行运作或规划。2008年，碳交易市场的估值增长了一倍，达到1260亿美元。到2020年，碳交易市场价值可能高达每年2万到3万亿美元。

　　数学模型显示，在合适的条件下，全球碳交易可降低减排成本高达70%。这使得全世界可能以相同的成本实现额外减排40－50%，并为发展中国家提供大笔的资金，支持发展中国家的低碳可持续发展。

　　限额交易对于碳排放定价来说是至关重要的，但是它只是政府需要采取的政策手段之一。政府还是需要采取税收、补贴和监管等手段，支持诸如碳捕获与储存等新技术的研究、开发与示范。各国应因地制宜，采取最适合自己国情的政策手段。

　　如果要在国内和国家间，在成本效益好的情况下公平公正地进行碳交易来实现大幅减排，那么就需要改革现行的国际碳交易框架。

　　扩大碳交易的方法之一是建立一个集中管理的全球排放交易体系。然而，这一方法会削减主权国家制定国内政策的权力，多边协商也会成为一个挑战。取而代之的是，本报告推荐了碳交易的双层体系。在政府层面，国家的减排目标应确保政府承担减排的责任。但就排放者来说，（如发电厂、工业企业），碳排放交易体系应为排放设定上限，并准许排放配额交易。这一双层体系能覆盖排放的各个行业，尊重各国政府主权，为减少国内排放选择恰当手段，实现成本节约最大化，并充分考虑各国国情。

　　按照这种双层实施方法，各国的碳排放交易体系应得到扩大并联合成一个全球网络。作为全球碳交易市场，这一网络可以使一个国家的排放者与其它国家的排放者进行排放配额交易，而不致损失国家主权。

　　建议:一个碳交易的双层体系应在减排的过程中发挥核心作用。在政府层面，各国的碳排放限额应确保各国政府为减排负责。对排放者而言，排放交易体系应限制碳排放并交易排放配额。

　　建议:一个全球性的碳交易市场，应在联合现有的各个碳排放交易体系的基础上成为一个网络，而并非是建立一个单一的全球碳排放交易体系。

　　建议:限额交易体系应与其它政策手段的一起运用，包括监管、税收和补贴，以便能够全面采取行动尽快向低碳经济转型。

　　向全球碳交易过渡

　　为建立长期的全球碳交易框架需要有一个过渡期和一个路线图，这样才能：1）强化监管、报告和核查，扩大国家目标；2）建立一个相互关联的碳排放交易体系网络；3）使发展中国家能利用过渡机制参与到碳交易市场中；4）制定有力、有效的国际制度。中短期来看，能力建设也是必不可少的，这将确保发展中国家为参与碳交易市场做好充分的准备。

1.发达国家的国家目标

　　国际目标的根本应该是以最新科学为基础来设立全球排放限度，并与将全球气温上升幅度控制在2°C以内的目标相符。主权国家政府应采取最适合的政策手段来实现这些目标。一旦制定了约束性的国家目标，各国将更有可能执行包括排放交易体系在内的各种切实可行的国内气候变化政策。

　　目前，《联合国气候变化框架公约》仅控制了四分之一的全球碳排放。因此，应当继续增加制定国家减排目标的国家数量，并要求所有发达国家在2013年前制定国家目标。对于发达国家来说，所有国家行业内的碳排放，如电力、工业、林业、农业、国内交通、建筑和废弃物等等，都应纳入国家减排目标，而国际航空和海运行业的排放应通过设立行业内的目标得到控制。就电力等特定行业，通过碳捕获与储存技术（CCS）所被动减少的排放量应归总到国家的总排放量中，并例入温室气体排放清单。

　　国家目标也需要更为严格并与科学相符。政府间气候变化专门委员会（IPCC）建议，到2020年发达国家的碳排放应在1990年的基础上减少25－40%。欧盟已承诺，如果全球能达成气候变化协议，其将在2020年前实现减排30%。然而，发达国家，作为一个整体，到目前为止仅承诺了在1990年的基础上实现约7-9%减排。

　　《京都议定书》第一承诺期内因目标过于宽松而导致的过剩的排放配额将是过渡期内的一项重要挑战。发达国家应大幅削减过剩配额。同时，如绿色投资计划（GreenInvestmentSchemes）等措施也应考虑在内，但该措施只能在减排量能够得到系统性的测量与核证的前提下执行。

　　建议:所有发达国家应在2013年前设立排放上限。

　　建议:所有国家内部行业－电力供应、工业、国内交通、废弃物、农业和林业都应纳入国家减排目标。

　　建议:国际航空和船运部门应有各自专门的跨国体系来设定排放上限。

　　建议:国家碳排放上限的设立应严格遵循科学依据。欧盟已表示，发达国家作为一个整体应在2020年前承诺至少将温室气体排放降低25-40%。

　　建议:鉴于《京都议定书》下AUU的过渡分配，发达国家应努力大幅削减他们过剩的AAU。

　　2.由各个碳排放交易体系构成的全球网络

　　各国应使用最适合本国国情的各种政策工具，但碳排放交易体系（ETSs）仍应在发达国家中发挥主要作用。在未来，还应在先进的发展中国家中发挥作用。目前，强制性碳排放交易体系只有欧盟的碳排放交易体系以及美国部分州的体系。但是，正在其它国家规划建立的碳排放交易体系有望在2015年前实现全球17-35%的减排。

　　碳定价在行业内的有效应用，，交易成本低且测量标准完善（如电力和工业），应通过碳排放交易体系来解决这些行业的碳排放问题。但是，有一些国家的特定行业可能不适合使用碳排放交易体系。对这些行业来说，在碳排放交易体系不合适的情况下，政府层面的碳交易可以在成本效益较好的情况下实现减排。

　　各国碳交易系统的全球网络应该通过双边联合协议的方式得到建立和扩大。在未来的十年里，很多计划中的碳排放交易体系在设计良好、协调有力的情况下可以联合起来。

　　经合组织成员国有效地联合协调可以节省25－55%的气候变化应对成本。并有望在花费相同开支的情况下，额外减少十几亿吨的碳排放。

　　目前的当务之急应当是将欧盟的排放交易体系与美国的联邦体系联合起来，这将加强欧盟与美国两个体系的流动性与稳定性，并且覆盖全球碳排放的13-27%，还能提供领导力和动力，大幅降低减排的总体成本。

　　不同的设计特色已融入到了不同经合组织成员国对于碳排放交易体系的建议意见中，反映出了各国不同的国情。但是，在联合前和联合过程中需要协调以下四种方面的主要特点：1）有效、可靠、互信的机制，以便进行监测、报告、核实、遵循和强制执行；2）国际信用额规则；3）排放配额累积和借用；4）价格干预（如有可能应尽量避免）。

　　在联合各个碳排放交易体系前，以提供给各国足够的时间就统一标准进行磋商，同时也给排放者和投资者提供准备的时间。更重要的是，在被提前告知的数年中，协调行动和公告将有助于理顺不同体系的价格管理。

　　建议:一些行业中的碳排放应交给碳排放交易体系来解决，但前提是碳定价对此类行业（如电力和工业）来说，成本低廉且测量标准完善。

　　建议:在未来十年中，发达国家应通过一系列的双边协议来发展碳交易体系网络。

　　建议:将欧盟的碳排放交易体系与美国的碳排放交易体系（限额交易体系）联合起来，这应是当务之急。尽管这一目标远大，但是可以在2015年前完成。

　　建议:应协调四个主要的特点以确保各个碳排放交易体系在联合中获得极大的受益：MRVCE程序（监测、报告、核实、遵循与强制执行），国际信用额规则，排放配额积累和借用，及避免价格干预。

　　建议:在联合各个碳排放交易体系前，以提供给各国足够的时间就统一标准进行磋商，同时也给排放者和投资者提供准备的时间,理顺不同体系的价格管理。

　　3.为发展中国家服务的中介机制

　　未来大多数的碳排放增长将发生在发展中国家。最新分析表明，如果世界想把全球温度上升幅度控制在2°C以内，那么在2020年前，发展中国家作为一个整体，其总的碳排放量必须比非市场化运作模式下的碳排放减少约15－30%。处于不同发展阶段的各国将在遵循“共同但有区别的责任”原则的前提下逐步进入碳市场。

　　发展中国家需要一个比目前的清洁发展机制更为高效、更为公平的机制来帮助其减少碳排放。这一新机制应确保发展中国家能真正实现大量减排，而不是仅仅满足于碳抵消，同时能够为发展中国家提供资金援助。

　　发展中国家加入碳交易体制能享有若干优势。碳交易能够为发展中国家提供减排资金和可持续发展援助。碳交易的效率也意味着发达国家不仅将努力投入在国内减排上也参与碳市场，这能使发达国家制定出更高的碳减排目标。但是，通过碳交易来减少发展中国家的碳排放应作为一补充，而不是取代发达国家为本国经济脱碳化所采取的行动。

　　行业内的碳交易将是最有效的帮助一些国家尽早地进入碳市场的方法。行业内的碳交易能够为碳减排提供确定性，能够用来在适当的行业里把减排任务分配到一个碳排放交易体系中。模型试验显示较发达的发展中国家可以通过这样的方法，在2015年前的早期以低成本或零成本实现大幅度的减排。而且，碳交易体制与清洁发展机制相比能把全球碳减排的成本大约削减一半，帮助发达国家进行更大的减排。

　　行业信用额度提供一个国家的行业基准线，包括本国的活动，而不是仅限于碳抵消。对一些国家而言，这类活动可以得到国际社会资金的支持。行业信用额度能够用于尚不能参加行业内碳交易的发展中国家。这与目前的清洁发展机制相比，将更为有效地为发展中国家提供净收入。根据模拟情景，在关键行业进行大量国内活动，能为发展中国家带来比清洁发展机制所能带来的高出一倍的净收入。

　　对那些没有参与行业内碳交易的国家而言，国家级的行业信用额度将尤其适合为森林型国家提供资金，阻止滥砍滥伐在不同地点发生。这也应得到森林社区的参与。

　　那些尚未做好准备加入政府级行业内碳交易机制的发展中国家应得到协助参与改革后的清洁发展机制。如有可能，该改革后的清洁发展机制应设立碳排放基准，以规则为基础，增加清洁发展机制信用额的环境整体性，最大限度地降低投资者的不确定性。

　　随着发展中国家更有能力为应对气候变化进行投资，适应、减缓、林业和技术所需的资金将增加。估计在2020年前每年大约需要1000亿美元。碳市场将在2020年前提供很大一部分资金。但是，国际公共资金仍需发挥重要作用。

　　建议:国际社会应建立政府层面的行业机制，包括行业内的交易。发展中国家应得到鼓励从而参与适合其本国国家发展水平的机制中。

　　建议:除碳市场融资外，发展中国家应充分利用本国公共基金来吸引国际资金支持减缓气候变化，发展林业，开发技术，和解决发展中国家的气候变化适应问题。发展中国家也应充分利用低碳发展战略来良好地协调用于气候变化减缓行动的两部分资金来源。

　　建议:在林业部门建立国家级别的碳交易体制应得到森林社区的充分参与。

　　建议:清洁发展机制应得到修改。通过设立基准的方法尽可能地提高环境的整体性，以规则为基础以减少不确定性。

4.强有力的政府管理和制度

　　联合国应继续为发达国家的国家目标、协议标准、国家排放核证制定一个框架。但是，该框架需要进行审核，并在诸如目标设定和遵守等方面进一步加强。

　　主权国家应维护其自由的权利使用最合适的国内政策来实现国家的减排目标。这意味着，对排放者而言，各国当局应负责任地进行有效监管，即使是在完成了和其它碳交易体系的联合之后，也应执行自己的碳交易体系。为联合国家间的碳交易体系而开展的国与国之间的合作也应在政府间谈判流程和制度之外进行。由各国代表组成的联合委员会应与各交易系统和新进的成员进行及时的沟通。

　　更多的先进发展中国家需要新的机构来支撑其新的行业内的碳交易机制，从而与全球交易网络联系起来。对于那些尚未做好准备加入政府级行业机制的发展中国家而言，清洁发展机制应得到改革和精简。短期内，清洁发展机制书记处应通过安排更多永久工作人员的方式得到加强和完善，为该机制提供更大的空间来核准无争议项目，以提高项目核准进度。

　　尽管行业机制仍在发展中，但信用额出售国和购买国的双边信用额协议可以作为行业机制理论和方式方法的试行。行业基准线和融资也可以通过双边协议在多边谈判流程之中达成一致。但是，此类协议需要考虑到这些试点信用额的所有权和可替代性。

　　非市场性融资对于能力建设、示范项目、研发、技术转让、气候变化适应以及减缓都将起到重要的作用。一个高级的国际机构应通过低碳发展战略来协调来自市场及非市场的融资，并评估其对于实现量化减排的影响。林业基金的设计和治理需建立在发展中国家与发达国家政府公平参与的基础上，并应与原住民和其它生活在森林地区的社区进行磋商。

　　建议:对排放者而言，有关国家当局应继续进行有效监管并执行国家（或地区）排放交易体系，甚至在各个排放交易体系联合之后也要如此。

　　建议:现有交易系统得以协调整合后，由各国代表组成的联合委员会应与各交易系统和新进成员进行及时的沟通。

　　建议:政府级的行业信用额度基准线，应基于技术机构的建议以及信用额出售国与购买国之间的协议来进行决定。

　　建议:在行业内碳交易机制发展的过程中，信用额出售国与购买国之间的双边信用额协议应在政府间流程之外进行试点。

　　建议:清洁发展机制书记处应通过安排更多永久工作人员的方式得到加强和完善，为该机制提供更大的空间来核准无争议项目，以提高项目核准进度。

　　能力建设：立即采取行动

　　到目前为止，各国已采取了一系列能力建设方面的先行行动来帮助自身参加碳交易。国际社会需要立即在已有的行动基础上进行努力，发挥和意识到碳交易体制作为碳减排政策工具的潜力。各国参与碳交易的能力建设应注重三个方面的要求：1）在国家和企业层面进行碳排放的测量、监测和核证；2）政策和法律改革，3）机构改革。需要对特定的行业（例如，林业行业需要改革地权）进一步进行能力建设，并扩大发展支持的范围。这些要求必须按照各国的实际情况区别对待。

　　据估计，在未来十年，帮助发展中国家参与行业机制和改革后的清洁发展机制的能力建设成本将达到约50亿美元。

　　这一估计还不包括具体的执行成本以及更大范围的行业专项能力建设成本。如果将这两项算在内，成本将明显增加。

　　短期内，为能力建设而筹集的非市场融资将至关重要，因为在发展的早期，碳市场融资将十分有限。国际公共资金应进行有效协调，避免相似机制泛滥产生竞争，并就能力建设的工作重要性进行先后安排。

　　建议:国际社会应立即为发展中国家提供能力建设支持，以评估碳交易机制。这种支持应包括分享技术专家、资金支持以及示范项目的开展。

　　建议:国际基金，例如全球环境基金和世界银行基金应在已有的行动基础上资助更多的领先项目，得到有效的协调以避免相似机制的竞争。