“十二五”环境保护的战略布局

        当前，“十二五”已经开局，“十二五”规划即将被全面实施。准确、科学地解读“十二五”规划是贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、切实推进环境保护的基础保证。那么“十二五”规划在环境保护领域的体现和特殊要求有哪些？“十二五”期间环境保护的主题和主线是什么、需要什么样的战略布局？本版今日刊登理论文章对这些问题进行深入探讨，以飨读者。

        2011年是“十二五”的开局之年，这其中的“局”字深有含义，它说明人们把未来五年看作是一个有序安排的“局”，是一个经过系统构思的整体，而非任其自然的时间过程。正因为这样，不久前闭幕的十一届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称“十二五”规划)，作为对我国中长期发展进行谋篇布局的纲领性文件，受到了全社会的高度关注，成为各界学习和研究的热点。“十二五”规划开篇指出:编制规划的目的是“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为”，这说明其具有广泛和深刻的指导作用。

         当前，“十二五”环境保护也在紧锣密鼓地谋篇布局。正在进行中的3件环保工作大事——制定“十二五”环境保护规划、发布国务院关于环境保护工作的指导意见、召开第七次全国环保大会——就是要对“十二五”环境保护做出战略布局，对此，国家“十二五”发展规划具有重要的指南作用。

         “十二五”环境保护的战略布局，包含3个大的方面:一是确定“十二五”环境保护的主题，二是确定“十二五”环境保护的主线，三是制定落实这个主题主线的实施战略。三者合起来，就构成了“十二五”时期探索中国环保新道路的全面图景，即主题＋主线＋战略=环保新道路。

主题主线定人心

        “以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”决定了整个“十二五”规划具有“民生为重，绿色发展”的取向，是一个指导“十二五”规划实施的、具有普遍意义的总体要求。

          在内容全面而充实的“十二五”规划中，最核心、给人印象最深刻的论点是“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”，这是对今后5年和更长时间内国家发展的定位。主题是核心价值观，是要达到的目标，其作用是给整个规划定调；主线是实现主题的主要途径，其作用是给整个规划定向，这二者合起来，就决定了整个“十二五”规划具有“民生为重，绿色发展”的取向。可以说，“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”是我们理解“十二五”规划的支点，是赖以制定和落实各领域具体工作部署的“根”，理解了这个主题主线，就抓住了“十二五”规划的灵魂。因此，这个主题主线是“十二五”规划最大的亮点。

          “十二五”规划确定“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”，是顺应国内外形势的新变化和顺应各族人民对过上更好生活的新期待而提出的。我国发展进程中遇到过许多难题和难点，发生了不少难以预料的外界变化，在十分复杂的形势和错综交织的矛盾中，特别需要提出明确的主张和纲领，以便澄清疑虑，指明方向。“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”就起到了这种纲领性作用。在这个主题主线指引下制定的“十二五”发展规划，使全国人民以及世界上关注中国发展的人们吃了一颗“定心丸”，有了一根“主心骨”，树立了信心和希望。

         “以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”是指导“十二五”规划实施的、具有普遍意义的总体要求。对于各领域的具体工作而言，还需要对二者进行进一步展开和细化。例如对于环境保护工作，如果我们简单地直接沿用“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”，虽然没有错，但显然没有反映出环境保护这个领域的特点。因此，我们实践“十二五”规划时，就应该在“十二五”规划主题主线的基础上，进一步提出环境保护领域的特殊命题，也就是回答“‘十二五’环境保护的主题和主线是什么？”这个问题。

“十二五”环境保护主题:提高生态文明水平

           提高生态文明水平是科学发展在环境保护领域的具体体现；是环境保护的地位在党的执政理念体系中不断上升的体现；反映了环境保护的主要目的和重点方向。

           “十二五”环境保护的主题，是指在此时期内环境保护所要秉持的主导思想，它应该是充分体现科学发展主题要求、又具有鲜明的环境保护含义、有利于在“十二五”时期进一步推进探索环境保护新道路的战略思想。

           根据党和国家多年来在环境保护方面的理念发展和战略思路，结合现实中环境保护已经达到的发展程度，我们认为，“十二五”环境保护的主题应该是“提高生态文明水平”，其主要理由是:

          提高生态文明水平是科学发展在环境保护领域的具体体现。科学发展在资源、环境、生态等领域的具体反映就是“全面协调可持续”。党的十七大提出了“建设生态文明”，党的十七届五中全会进一步提出“提高生态文明水平”，这是反映科学发展精神的直接命题。“十二五”规划指出，面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，所以把提高生态文明水平作为“十二五”环境保护的主题是必然的，这样就把全局层面上的“以科学发展为主题”在环境保护这个领域中具体化和深刻化了。

         提高生态文明水平是环境保护的地位在党的执政理念体系中不断上升的体现。“十二五”规划所指的提高生态文明水平，在一定程度上体现了要提高我们党在管理资源环境等问题上的执政能力和执政绩效。过去，党的执政合法性基础主要来自物质文明的发展，主要是看执政党能否改善人民生活；后来，党的执政理念体系中又先后增加了精神文明和政治文明发展的要求，也要看执政党是否改善了人们的精神境界和提高了人民的政治权利；现在，我们党进一步把生态文明也纳入到执政理念体系中来，看执政党是否实现了人与自然和谐的目标，这个进程深刻反映出我们党正日益走向成熟。相对于物质文明、精神文明和政治文明发展的程度而言，我国生态文明的发展水平还相对比较低。因此，中央先提出建设生态文明，再提出提高生态文明水平，并把生态文明建设列为“六大建设(经济、政治、社会、文化、生态文明、党建)”之中，反映出建设生态文明的极端紧迫性。因此，在“十二五”期间，把提高生态文明水平确定为环境保护的主题，是符合党的执政理念要求的。

        提高生态文明水平反映了环境保护的主要目的和重点方向。提高生态文明水平，其本质是要改善人类对于资源、生态、环境等自然要素的态度和行为，这正是环境保护的直接目的。在操作层面上，就是要克服在生态环境方面“不文明”的观念和行动。哪些行为是生态不文明的？显然，粗放、污染、侵害等行为是不文明的，而节制、集约、清洁、法治等行为是文明的。因此，提高生态文明水平，就要找出一切对自然不友好的行为并改正之，这就是环境保护工作的使命。“提高生态文明水平”的提法，既肯定了我国生态文明的历史传统和现实进展，也反映了生态文明水平还应该更加提高的客观需要。可以看出，我国生态文明的最大短板还是在生产方式和生活方式上，经济发展的资源环境代价过大，因此提高生态文明水平的重点对象还是在经济领域和社会领域，这与“十一五”以来积极推动环境保护历史性转变是高度契合的。

“十二五”环境保护主线:加快建设环境友好型社会

         建设“两型”社会最能体现提高生态文明水平的要求；建设“两型”社会是加快转变经济发展方式的重要着力点；实践已经证明这条路径是正确和可行的；可以更好更快地缓解环境保护的压力。

        从一个地方出发向一个目的地前进，可以有多种路线选择，其中有一条是相对比较短或比较省时的路线，它最有效率而且能够起到最大的带动作用，这样的路线就叫主线。因此，当我们确定了提高生态文明水平为“十二五”环境保护的主题后，也必须找出最有利于实现这个主题的主线。

        根据“十二五”规划精神和环境保护工作的需要，“十二五”环境保护的主线应该是“加快建设环境友好型社会”，主要原因是:

         建设“两型”社会最能体现提高生态文明水平的要求。胡锦涛总书记明确指出:“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会”。其中建设环境友好型社会几乎就是加强环境保护的同义语，因为建设环境友好型社会的核心就是以环境保护的要求去规范、引导和塑造整个经济社会的发展，这相当于给了环境保护的一个重大授权，要求环境保护承担起对整个社会的新使命。在这样的形势下，加快建设环境友好型社会成为“十二五”环境保护的主线是非常合理的。

         建设“两型”社会是加快转变经济发展方式的重要着力点。“十二五”规划明确提出今后5年要确保科学发展取得新的显著进步和转变经济发展方式取得实质性进展，基本要求之一就是“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，深入贯彻节约资源和保护环境的基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”这个定位把环境保护与加快转变经济发展方式的联系表达得非常明确，说明把加快建设环境友好型社会作为“十二五”环境保护的主线，与国家把加快转变经济发展方式作为“十二五”发展的主线，是完全一致而且逐层深入的。

        建设“两型”社会的实践已经证明这条路径是正确和可行的。自从我国在“十五”期间提出建设“两型”社会的任务以来，已经取得了明显成效，武汉城市圈和长株潭城市群还成为建设“两型”社会的综合配套改革试验区。在这些过程中，环境保护已经走出单纯的环保圈子，开始全面进入经济社会发展的全过程发挥作用，对促进科学发展和建设生态文明做出了有力贡献，这说明继续把建设环境友好型社会作为“十二五”环境保护的主线是符合环境保护事业的发展规律和实际需要的。

        加快建设“两型”社会可以更好更快地缓解环境保护的压力。把加快建设环境友好型社会作为“十二五”环境保护的主线，关键在“加快”二字。实际上，建设“两型”社会已经实施了一个5年规划时期，并非自今日起，而现在的问题在于建设“两型”社会的步伐还有待加快。“十二五”期间环境保护面临来自经济发展、社会转型、国际关系等方面的多重压力，如果不加快“两型”社会的建设，单靠加强环境保护工作的若干措施，是难以完全缓解环境保护压力的。所以加快建设“两型”社会的步伐，十分必要。“加快”的含义是要增大力度、提高强度。“十二五”时期国家必然加强环境保护的保障条件和能力建设，这就给“十二五”环境保护带来了新的发展前景。

“十二五”环境保护的“整体优化”战略

        充分发挥我国独特的政治优势，大力弘扬我国生态文明的优秀传统，逐步实施环境优先的区域发展方针，努力履行环境保护优先惠及民生和优化经济的双重使命，争取实现环境优良的阶段目标。

        “提高生态文明水平”的主题和“加快建设环境友好型社会”的主线确定后，需要以具体的行动部署来落实，这个部署就是“十二五”环境保护的实施战略。

         胡锦涛同志在2010年11月召开的党外人士座谈会上指出，要切实推进重点领域和关键环节改革，加强改革的顶层设计和总体规划，明确优先顺序和重点任务。“十二五”规划提出了“必须更加注重改革的顶层设计和总体规划”的要求。这些要求都反映出一个重要的原则:今后我国改革和发展必须更加注重整体性和长远性，要在“摸着石头过河”的基础上，进一步从整体优化和长远布局的层面和角度来研究和确立中长期战略。

         因此，根据“以提高生态文明水平为主题，以加快建设环境友好型社会为主线”的要求，“十二五”环境保护应该实施整体优化的战略，即把环境保护的要求全面纳入经济、政治、社会、区域等方面，使这些对环境具有重要影响的领域都向着环境友好的方向进行优化和转变，最终实现提高生态文明水平的目标，这正是探索环保新道路的核心思想。

         整体优化的思想是对环境保护“三个转变”的进一步深化。“三个转变”强调了环境保护与经济发展要达到“并重、同步、综合”的要求，主要是突出了要优化环境保护与经济发展的关系。“十一五”时期突出这个要求是正确和及时的。但进入“十二五”之后，按照“十二五”规划绿色发展的要求来看，我国在经济、政治、社会和区域发展等领域离绿色发展都还存在着不小的差距，这是一种系统性差距，仅靠优化环境与经济之间的关系是不够的，而必须从上述各方面进行整体性“绿化”，达到系统优化的效果。因此，“十二五”环境保护必须实行整体优化的战略。

具体而言，整体优化战略应该从以下方面展开:

        一是发挥我国特有的政治优势，增强环境保护的国家意志。强化党和国家对环境保护的政治领导力，增加环境保护在干部考核任用中的权重，强化中央对各级政府和各部门的环保问责，全面提升政治体制对环境保护的保障作用，增加人大代表和政协委员中来自环境保护领域的成员名额。二是发挥我国人与自然和谐的优秀文化传统，提高社会力量在生态文明建设中的地位。增强、扩展并保护公众的环境权益，鼓励新闻媒体发挥监督作用，倡导可持续的消费和生活方式。三是实行环境优先方针，增强区域发展的可持续性。实行从紧和严厉的环境政策，优先进行环境立法和编制发展规划，优先发展清洁产业和环保产业，将环保投入作为公共财政支出的重点，优先考核环保政绩，对重要生态系统实行休养生息。四是使环境保护优先惠及民生，改善群众的生存环境。把解决影响群众健康的环境问题作为环境保护工作的重点，尤其是让群众喝上干净的水和呼吸清洁的空气。五是以保护环境优化经济发展，促进经济发展方式转变。严格环境保护标准，加快淘汰落后产能，实行主要污染物排放总量控制，大力推进清洁生产和循环经济。六是达到环境优良的阶段目标，为实现环境优良的长远目标打下基础。在目前环境质量出现总体平稳、趋势向好的基础上，扭转特殊环境问题增多和特定区域(如农村)环境问题加剧的局面，实现“十二五”规划确定的“环境质量明显改善”的目标要求。

        以上整体优化战略可以概括为:充分发挥我国独特的政治优势，大力弘扬我国生态文明的优秀传统，逐步实施环境优先的区域发展方针，努力履行环境保护优先惠及民生和优化经济的双重使命，争取实现环境优良的阶段目标。合起来是“三项对策、两大使命、一个目标”共6个方面，由于这6个方面都包含一个“优”字，所以又可称为“六优战略”。

        实施上述整体优化战略，必须建立与之相适应的支撑保障能力，包括法治、体制、科技、人才、资金等各种力量，称为“环境保护的国家力量(环保国力)”。由于长期以来我国环保国力建设和积累不足、缺口较大，所以“十二五”环境保护面临着突出的两大矛盾:一是历史上积累的和未来将要产生的环境压力很大，而我国进入向绿色发展加快转型的时期后，全社会对环境保护的期待值上升，这也使环境保护任务叠加、压力骤增；二是环境保护的基础和能力都比较薄弱，难以应对这些压力。这二者使“十二五”环境保护出现了“两头挤压、腹背受敌”的特殊状态，比“十一五”更加艰难。因此，“十二五”环境保护战略布局中，必须使加强环境保护能力居于十分突出的地位，努力增强环境保护的国家力量。

“十二五”环境保护战略布局

      以提高生态文明水平为主题，以加快建设环境友好型社会为主线，积极实施“整体优化”战略，在深入探索和发展中国环保新道路上迈出显著和坚实的步伐。

      综上所述，“十二五”环境保护的战略布局是:以提高生态文明水平为主题，以加快建设环境友好型社会为主线，积极实施“整体优化”战略，在深入探索和发展中国环保新道路上迈出显著和坚实的步伐。

        在这里，“深入探索和发展中国环境保护新道路”将会是第七次全国环境保护大会的标志性提法。应通过大会阐明中国环保新道路的本质是中国特色的环境保护道路，是中国特色社会主义在环境保护这个特定领域的表现形态，几代环保人都在一直努力开拓和发展这条道路。环境保护部部长周生贤多次提出，创新是发展的基因，要用新的视野把握好环境保护事业的发展机遇，用新的思路谋划环境保护的未来。我们认为，探索环保新道路是跨越很长时期的持久的任务，“十二五”是其中的一个时期，以后的几个5年规划时期可能变换环境保护的主题和主线，但探索环保新道路这个总的取向和框架是稳定和持续的。

       “提高生态文明水平”、“建设‘两型’社会”、“探索中国环保新道路”、“环境保护历史性转变”等，都是人们十分熟悉和大量使用的概念，但各地一直没有认真梳理并厘清它们之间的关系，还往往将它们当作彼此相当的词语而互相代用。在这里，我们借探索“十二五”环境保护战略布局的机会，把这些概念与新提出的“整体优化”战略一起，整合成了一个有逻辑关系的概念系统。

         思考“十二五”环境保护战略布局，有利于进一步增强我们对国家绿色发展战略意图的理解，能促使国家“十二五”发展规划得到更好地贯彻落实。这样，环境保护的大业就与国家发展的总趋势很好地融合起来了。

作者系环境保护部环境与经济政策研究中心主任、研究员