重金属污染侵蚀中国

        近期频频发生的血铅超标事件再次让涉铅企业经历一场风暴。

        国内三大再生铅冶炼基地之一的安徽阜阳地区，多数再生铅冶炼厂因接受环保检查从2月28日起停工，至今尚未完全复产。

      《法治周末》记者搜索发现，河南、山东等地也在开展重金属污染专项整治行动，对涉铅等重金属企业的污染情况进行深入排查和摸底。

       在这当口，已经获得国务院正式批复的《重金属污染综合防治十二五规划》呼之欲出，该规划由环境保护部主持。

       4月11日，《法治周末》记者向环保部发去采访提纲，截至截稿时，尚未能获得该规划更详细的内容。

        今年年初爆发的安徽怀宁血铅事件，被指直接加速了《重金属污染综合防治十二五规划》的出台。

        3月18日，该《规划》获得国务院正式批复，是中国第一个十二五国家级别的专项规划。

        根据《规划》要求，十二五期间，我国将重拳严惩重金属环境违法违规行为。到2015年，重点区域铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属污染物的排放，比2007年削减15%。今年将针对儿童血铅超标事件高发态势，着力打击铅蓄电池行业的违法企业和违法行为。

       重金属污染防治是当前和今后一个时期环境保护的头等大事。在近日的重金属污染综合防治视频工作会议上，环境保护部部长周生贤对相关部委以及14个重点省份的负责人表示。

        曾是漫江碧透，百舸争流的湘江现如今是中国重金属污染最为严重的河流之一，而湘江流域则是中部地区最重要的有色金属和重化工业密集区之一。

        1957年，湖南省卫生防疫部门对湘江进行监测，报告显示水质总体良好。但到1966年，湘江便监测到了铬、铅、锰、锌、砷等重金属。

        1971年，湘江流域已出现部分江段饮用水重金属严重超标现象。

        1978年，中科院地理研究所给中央有关部门的报告分析指出，湘江已成为国内污染最为严重的河流之一。

        1979年，湖南省颁发了国内第一部省级制定的水环境保护条例《湘江水系保护暂行条例》。

        然而，湖南省环保局1981年至2000年湘江的水质监测数据却表明：湘江总体水质自上世纪90年代呈恶化趋势，主要污染源为工业污染和生活废水污染，工业污染中重金属污染明显，株洲、湘潭和长沙河段污染最为严重。

       2005年，中科院院士谢学锦向湖南有关部门告知湘江流域要出大问题了，结果未获重视。

        2008年，湘江中下游农田土壤和蔬菜重金属污染调查实验结果全部出炉，结果证明，从衡阳到长沙段的湘江中下游沿岸，蔬菜中的砷、镉、镍、铅含量与国家《食品中污染物限量》标准比较，超标率分别为95.8%、68.8%、10.4%和95.8%。论文中还提及，水田土壤中的砷、锌的含量还要高于菜地。

        但该结果仅作为科研成果在学术刊物上发表，并未能在社会上公开以得到足够的重视。

        之后，湘江流域相继发生了浏阳市湘和化工厂镉污染事件、原湖南铁合金厂非法转移铬渣引发的环境污染事件。

        同样的情况发生在广西、广东以及贵州等有色金属矿藏富集的区域。

      中国人民大学环境学院教授张景来告诉《法治周末》记者，重金属污染的防治，仅靠学界的呼声是不够的，需要全社会一起关注。

      1998年，以南京环境科学研究所林玉锁研究员为首的研究团队曾经提出开展针对全国土壤环境的普查，最终未获同意。

       2006年，由前环保总局与国土资源部共同承担的全国土壤现状调查及污染防治项目正式启动，但计划用3年半完成的该项目在完成150万平方公里的调查后曾一度中断，直至2008年才重启，至今也未发布任何结果。

       2007年5月，中国启动第一次全国污染源普查，首次对中国重金属污染现状进行详细调查，涵盖了水体、大气和土壤。

　　对昔日的重金属污染防治，多位受访专家用无序、救火式治理来概括。

        中国人民大学环境学院一位不愿透露姓名的环境专家告诉《法治周末》记者，到底重金属的污染有多严重到现在也没有调查清楚，不清楚的结果就是对重金属污染的防治不到位，发现一起治理一起，而治的难度远远大于防。

        位于湘江河畔的水口山集团，有着113年的历史，正是这家赫赫有名的企业，由于过去在相当长时期内粗放式发展，成为了湘江重金属污染历史欠账大户。在生产高峰期，企业二氧化硫年排放达两万吨以上，年产生工业废渣15万吨以上，日排放工业废水4000吨以上，重金属污染主要为铅、砷、锌等。

        2006年，株洲霞湾港在清淤过程中由于水利施工不当，导致含镉严重超标的底泥和污水排入湘江，使得湘江株洲霞湾港至长沙江段水质受到不同程度的污染。

        这起事故也把湘江重金属污染治理推向了风口浪尖，2006年，湖南省开启湘江治理大幕。

        2007年，湖南省关停洞庭湖畔234家造纸企业，洞庭湖恢复到三类水质。2008年，湘江流域660家造纸企业关停超过三分之二。

         但是，历史欠账加上仍然存在的废水、废渣的偷排漏排情况使得湘江的污染雪上加霜。2009年3月，湖南省环保局在长江环保执法行动中对长沙、株洲、湘潭等5个市300家企业进行督查，发现有偷排行为的企业共17家，环保设备部分停运的有9家，超排的有11家，偷排、漏排现象依然严重。

        更为严重的是，重金属污染物在环境中逐渐累积，污染呈现愈演愈烈之势。

        据环保部中国环境规划院介绍，2009年，由于我国部分地区出现了血铅等重金属污染事件，造成了一定的社会影响。国务院领导高度重视，作出了多个重要批示。

         当年11月，国务院还紧急出台了《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》，提出了制定《重金属防治十二五规划》的要求。

对于重金属的防治，有些不是技术问题，而是管理问题，要从源头上控制污染的发生。张景来对《法治周末》记者说。

　　高利红告诉《法治周末》记者，重金属污染的治理成本及其高昂，她的课题组也实地考察了美国道朗公司的重金属污染治理，就方法而言，应该说技术难度不大。对于已经污染的土壤来说，最好的办法是换土，而这一点，对我们国家来说，实在太难。预防环节，重点放在了非点源污染上，而不仅仅是控制企业的排放。这些需要巨额的资金。

国务院提出制定《规划》后，环保部会同有关部门出台了重金属污染综合防治实施方案，并由环境规划院联合有关单位编制重金属污染综合防治规划，统筹污染源综合整治、产业结构优化调整、历史遗留问题解决和环境修复试点示范等。

2010年2月，环境规划院在京举办了重金属污染综合防治规划编制技术培训会，来自全国31个省、市、自治区的环保部门及其技术支持单位相关人员共120余人参加了培训。

同年6月17日，环保部在北京组织召开了《重金属防治十二五规划》专家评审会，评审专家组一致同意通过评审。

6月23日，环保部副部长张力军主持召开部长专题会审议《重金属防治十二五规划》，要求对规划目标等进行修改完善后，充分吸收各部委和有关省市意见，形成规划报批稿，按程序提交重金属污染防治部际联席会议审议。

7月9日，在重金属污染防治部际联席会议上，原则通过了《重金属防治十二五规划》，决定经进一步修改后报国务院批准实施。

2011年2月《规划》获得批复，但是截至目前，《法治周末》记者仍未看到《规划》的详细内容。

对于当前的污染现状，采取怎样的措施才能予以改善？中国农科院农业资源与农业区划研究所土壤研究室副主任杨俊诚告诉《法治周末》记者，土壤污染，必须防治结合，首先严把入口，完善监管，尽量杜绝污染源，再有就是治理。

一座建在居民区的电池厂，给浙江省台州市路桥区峰江街道的村民带来了祸患：168名村民近日被检测出血铅超标，其中包括53名儿童。

这是近年来浙江发生的最为严重的重金属污染事件。

重金属污染引起关注，是从频繁发生的铅污染中毒事件开始的。尤其受害者是儿童时，人们投入的关注更多。中南财经政法大学法学院副院长高利红告诉《法治周末》记者。高利红长期从事环境资源法的研究教学工作。

2007年5月，中国启动第一次全国污染源普查，首次对中国重金属污染现状进行详细调查，涵盖了水体、大气和土壤。调查持续了两年多。

普查结果显示，当时的重金属(镉、铬、砷、汞、铅)排放量为90万吨。但该普查结果并未公布各省区或行业更详细的数据。

2008年至2009年，我国重金属污染进入事故频发期，相继爆发贵州独山县、湖南辰溪县、广西河池市、云南阳宗海、河南大沙河5起砷污染事件。2010年，相继发生了江苏大丰、四川隆昌、湖南嘉禾、甘肃瓜州、湖北崇阳、安徽怀宁等9起血铅事件。

重金属污染防治告急！

　　血铅一直未曾离开过人们的视线，这一次是在浙江台州市。

今年3月中旬以来，台州市路桥区峰江街道的部分村民陆续被发现血铅超标，引起社会关注。

路桥区在3月27日召开的新闻通气会上发布消息称，截至3月26日下午5时，峰江街道上陶村等3个村庄共检测597人，血铅超标168人，其中儿童53人，需要驱铅治疗3人。

罪魁祸首，直指设在小区内的台州市速起蓄电池有限公司。

这家公司2003年通过审批，2005年建成投产，到最近关停，生产时间延续6年之久。据当地村民反映，平时站在该公司厂房外，就能闻到一股股刺鼻的气味，厂区也时有污水排出。

这样一家企业，离村民的生活区仅隔一条巷子，最近处连5米都不到。按规定，此类企业起码要建在距离居民区500米以外的地方。如此近距离的毒源竟能安然存在6年。

血铅超标指数最高的上陶村村民说，他不仅电话向路桥区环保局投诉过，还亲自去局里反映该公司偷排污水的问题，但就是不见执法人员来处理。

而路桥环保分局局长蒋新才称，他们每年都不定期地对这家蓄电池公司进行监管，但没有发现问题，也没有接到过群众的投诉或举报。

路桥区委、区政府的调查显示，该事件中确实存在审批不严、监管不力的情况。目前，对此事件负有直接责任的路桥环保分局一名副局长、峰江街道办事处一名副主任、路桥环保分局城南环境监察中队中队长3人已被停职检查。

据媒体报道统计，从2009年至今，我国已连续发生30多起重特大重金属污染事件。其中，仅在2010年，就相继发生了江苏大丰、四川隆昌、湖南嘉禾、甘肃瓜州、湖北崇阳、安徽怀宁等9起血铅事件。

血铅事件高发的背后，是铅酸电池的可观产量2010年，我国铅酸电池生产总量已近225万吨。

与此相对应的，是我国庞大的铅蓄电池厂家。

中国电池工业协会秘书长刘家新说，铅酸蓄电池企业主要分布在浙、皖、粤一带，拥有生产许可证的企业近2000家，没有许可证的不计其数。

铅酸蓄电池为电动自行车提供动力源。

中国电池工业协会的数据显示，目前，我国电动自行车社会保有量已近1.2亿辆，仍保持了每年2000多万辆的增长速度。

电动自行车在给我们提供方便的同时，也如同游荡在每一个人身边的幽灵。一位受访专家谨慎地告诉《法治周末》记者。

　　在安徽怀宁血铅事件爆发时，本报曾派记者到当地调查，发现处于该事件漩涡中的博瑞电源有限公司，其老板来自浙江省长兴县。长兴县拥有中国铅酸蓄电池之都的称号，其蓄电池产量占内地市场份额一半以上，每年至少诞生50位百万富翁。

2004年，就在蓄电池成为长兴县支柱产业的同时，发生了一起由儿童铅中毒引发的群体性事件。当年的环保监测也显示，长兴上百家作坊式的小企业每年向外排放的铅污染物达10余吨之多。

之后，浙江地质调查研究院对长兴煤山一带的土壤进行检测后确认：土壤中的重金属镉、铅含量已超过国家标准；稻谷中铅含量竟已超过国家标准上限的5.25倍，而污染源就是蓄电池。

随后，长兴开始大力治理铅污染，严格控制污染源。2010年，长兴县公布的数据显示，整治后的电池企业由原来的175家减少为53家。

被长兴县减掉的那些污染企业，并没有消失。而是被以税收两免一减半、土地租用前三年免费等各种诱人的招商条件招到河南、山东、安徽、江苏、江西、福建等地落了户。

长兴县发改委有关负责人曾透露，长兴当年产业转移方向主要为长三角地区的江苏盐城、宿迁、徐州，安徽的池州、芜湖、安庆以及山东泰安等地，另外，以直接投资和参股方式建厂的长兴电池制造厂大约分布在国内三分之一的省份。由于大部分电池厂的铅污染得不到根本性治理，可以说，血铅工厂几乎遍布长三角和珠三角地区。

铅毒正是借由五六年来的铅酸蓄电池厂的省际污染转移，为今天各地迸发的血铅污染事件埋下了伏笔。

2010年12月，安徽怀宁县高河镇新山社区23名儿童在省儿童医院检测出血铅超标，后经安徽省安庆市政府初步调查后认定，血铅事件与当地环保部门对博瑞公司长期违法试生产未采取有效措施有重大联系。

《法治周末》记者梳理发现，2010年公开报道的铅中毒事件中，半数以上的污染源集中在铅酸蓄电池行业。

　　中国人民大学环境学院一位教授新买了一辆电动自行车。

在观察了自己周围停放的电动自行车后，这位长期从事环境科学研究的学者发现，只有他这辆车是以锂离子电池作为动力源的，其他的电动自行车使用的都是铅酸电池，有些电池的质量甚至非常低劣。

电池外面包的铁皮都磨损了。他向《法治周末》记者描述说。

他说，铅酸电池的使用寿命通常为三到五年，如果没有被正常回收，在电池外包裹的铁皮破损之后，里面的液体就会渗漏出来，进而对环境产生严重的重金属污染。

根据中国电池工业协会的资料，2010年电动自行车产生的废铅酸蓄电池约80万吨，价值近100亿元。这些废电池主要流向了非正规渠道，存在着严重的重金属污染风险。

不仅是废旧电池，其他电子垃圾也是重金属污染的源头。

距离广东省汕头市区只有50多公里，地处粤东地区练江北岸的贵屿镇在几年前被国外一家电视台电视节目称为全球最毒的地方。

这里一度是我国最大的废旧电子垃圾处理基地。在官方数据中，贵屿镇每年拆解处理废旧电子电器和塑料达190万吨，3200多家废旧回收企业，从业人员6万多人。处理过程中酸洗和焚烧等工序造成这里重金属的污染超标数十倍，当地儿童的身体里血铅含量过高，癌症多发。

被频频曝光后，贵屿镇曾开展过多次大规模的专项行动，但当地人透露，政府根本打不掉这些酸洗点，有的甚至转移到福建、江西和广西的深山里。

当地人曾表示，80%的电子垃圾是从国外运进来的，在许多国家和国内的每个城市都有贵屿人在做回收。

除去洋电子垃圾外，国内的电子垃圾也呈井喷式增长。从上世纪80年代中后期开始，各种电子电器开始进入千家万户。

全国政协委员翁国星曾提出，我国早于2005年就已进入了电子产品报废的高峰期。

我们国家对于电子垃圾的回收、处理亟待加强。中国人民大学环境学院教授张景来告诉《法治周末》记者。

他对由电子废弃物引发的重金属污染问题显得忧心忡忡。采用土法回收重金属容易引起水体和土壤的污染，而没有被回收的电子垃圾和生活垃圾混在一起被集中填埋之后，由于现在的垃圾处理多是直接填埋，没有隔离层，电子垃圾中的重金属就此进入土壤。

环保专家根据国土资源部公布的数据估算，全国大约10%的耕地受到了重金属污染，这些耕地可产粮食1200万吨，相当于广东一年的粮食总产量，可以养活常住珠三角的4000万人口。

不仅仅是电子垃圾。矿物加工和冶炼、电镀、塑料、电池、化工等行业也都是排放重金属的主要工业源，这些排放物以三废形式使得某些工厂企业周围的土壤锌、铅含量甚至高达每千克3000毫克。而城市交通运输中汽车尾气排放、轮胎添加剂中的重金属元素亦影响到土壤中重金属含量，成为城市重金属土壤污染的另一个主要来源。

由空气到土壤到地下水到生物，再到人体，重金属在此循环系统的每一个环节中富集，一旦超过人体所能耐受的限度，会造成人体急性中毒、亚急性中毒、慢性中毒，对人体造成很大的危害。

要知道重金属一旦进入地下水系统，基本上就无法施救了。对像北京这样以地下水为主要饮用水源的城市来说是个巨大的灾难。张景来说。

环境保护法没有明确地方政府责任，是政治责任还是法律责任，拟或经济责任，使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。

赶在土壤污染防治法出台之前遏制重金属污染的重任，被寄予由国务院出台重金属污染防治条例。

法治周末记者 陈磊 戴蕾蕾

“中国的重金属污染非常严重，对于重金属污染的遏制，已经不能等到土壤污染防治立法的出台，在此之前必须出台专门的条例重金属污染防治条例。”

在一次高规格研讨会上，土壤污染防治法(专家组草案)立法组组长、武汉大学环境法研究所所长王树义作出上述呼吁。

《法治周末》记者得知，国家环保部法规司正在加紧制定重金属污染防治条例。

“条例的制定周期相对全国人大制定法律的周期而言，当然短多了。此外，重金属污染防治的一些法律制度也需要一个实验和完善的过程，条例可以为人大的立法进行有益的尝试。”中南财经大学法学院副院长高利红告诉《法治周末》记者。

　　缺少统一立法，重金属排放符合环境保护标准，并不意味着不危及人体健康

收集一系列重金属污染事件的资料后，中南财经大学法学院副院长高利红决定做点什么。“我专门弄了一个中国地图(标出重金属污染发生地区)，就是让我们明显地看出这已不是哪一个省的个别事件，而已是比较普遍的现象。”

“我们就要反问，这么多重金属污染的案件，我们已有的法律难道就没有对它有所规范？我们现有的法律用什么方法来解决这些问题呢？”高利红说。

经梳理发现，截至2010年年初，在国家法律层面，有28部法律涉及环境和健康规定，在行政法规及国务院文件层面共有28件、在各部委规章及规范性文件层面共有32件涉及环境和健康规定。

“关于重金属污染，并不是说以前没有立法，水污染防治法、固体废弃物污染防治法等立法中均有涉及，但没有形成系统的重金属污染防治制度体系，尤其值得重视的是关于重金属污染的标准体系。”高利红说。

环境领域的许多法律，在制定标准、确立制度方面，对人群健康的直接关心理念上是有的，但制度上是不足的。

由此导致的结果是，环境标准和健康标准之间存在脱节，环境标准主要着眼于环境中的重金属含量标准，而卫生标准则体现的是人体健康受损时的体内重金属含量。

脱节的具体表现是，即使环境标准是达标的，并不表明当地的人群不会受到健康危害。

云南省会泽县开采重金属超过30年的历史，有研究者长期对这个地方进行跟踪调查以后发现，当地企业的排放是达标的，但当地小学的学生却已经受到了重金属污染。

应该说，我国以前并不是完全没有注意到重金属污染问题，而是没有单独立法来进行控制。高利红认为。

　　环境保护法没有明确地方政府责任，是政治责任还是法律责任，拟或经济责任，使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号

中国人民大学环境学院一位不愿透露姓名的专家认为，除了法律规定本身的缺陷之外，法律责任主体的不明确，导致地方政府缺乏执行环保法律的压力和动力。

“环境保护法虽然规定了地方政府对环境质量负责，但没有明确规定是政治责任还是法律责任，拟或经济责任，在政绩考核中也缺乏对环境质量状况的考核，从而使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。”该专家告诉《法治周末》记者。

我国有色金属的冶炼、电池的生产是重金属污染比较严重的行业，但这类企业一般也是当地财政主要的贡献者，提供的就业机会也很多，如果要采取严格的治理措施，企业的成本又承受不了，导致重金属污染防治成为地方政府一个非常纠结的难题。

具体到执法部门，环境执法更是主体林立、多头管理、责权不清。

我国在环境保护领域实行的是统管与分类相结合的多部门、分层次的执法体制，即环境保护行政主管部门对环境实行统一监督管理，相关行政主管部门实行专项监督管理。

但在现实中，环境保护法律、法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有作出具体规定，致使环境保护行政主管部门没能真正地对环境实行统一监督管理。

该专家认为，其后果是，在出现环境污染管理问题上，涉及部门众多，谁都应该管，但谁都没有认真去管。

　　基于现实的考量，可以先易后难。赶在土壤污染防治法出台之前遏制重金属污染的重任，被寄予由国务院出台重金属污染防治条例

根据王树义的说法，对于重金属污染的立法规范，原本要通过土壤污染防治法。只是重金属污染的日趋严重，已经不能等到土壤污染防治立法的出台，遏制重金属污染，必须先出台专门的重金属污染防治条例。

2005年，长三角等地土壤重金属污染严重的情况，曾见诸报端，并引发舆论普遍关注和争议。

环保部门认为，立法加强土壤污染的防治非常重要。当时，中国没有专门针对土壤污染的法律。中国土壤污染的严峻状况，决定了必须加强土壤污染防治方面的立法。

2006年，环境保护部委托王树义起草土壤污染防治法(专家组草案)。同年，耗资几十亿元的全国土壤污染普查启动。

土壤是接受重金属污染的重要载体，也是最难修复的环节。王树义所在的专家组的思路几经调整，最终确定了以“治”为重点，“防治兼顾”的立法方向。

法律文本的专家建议稿在紧锣密鼓地起草着，但迟迟未能进入全国人大的立法规划，与此同时，重金属污染也在加速蔓延。

高利红告诉《法治周末》记者，立法是一个非常复杂的过程，需要的时间也比较长，目前重金属污染的状况已经非常紧迫，鉴于重金属污染防治立法并未列入既定的立法计划，希望短时间内颁布一部涉及问题复杂的法律是不太现实的。

正是在这个背景下，启动立法，从政策上进行干预已经不容拖延。基于现实的考量，可以先易后难。赶在土壤污染防治法出台之前遏制重金属污染的重任，被寄予由国务院出台重金属污染防治条例。

任何一部立法都涉及到利益的博弈，法律在很大程度上就是利益调整的艺术，因此，利益纠结是立法无法回避的事情，具体到重金属污染，产业结构的调整是个核心，但这不是很容易做到的。

《法治周末》记者得知，国家环保部法规司正在加紧制定重金属污染防治条例。

延伸阅读

　　中南财经大学法学院副院长 高利红

就法律制度而言，应该加强重金属污染的检测和数据的共享，尽快实现环境标准和卫生标准的衔接，建立重金属污染预警机制，加强物证技术的鉴定，及时救济受害人。

       重金属污染防治条例的制度关键点在于管理体制、财政投入、项目审批等几个重点领域。我国的重金属污染防治涉及到的部门比较多，协调起来有一定的难度，但我本人并不支持成立专门的机构来集中处理这一问题，道理很简单：问题非常多，我们不能因为一个问题就成立一个机构。必须要学会通过协调，进行多部门的合作。

财政投入是个大问题，我国在环境保护领域的财政投入还不足以应对正在形成的问题，至于还历史旧账，就更加困难，而重金属污染的防治在很大程度上就是在还历史旧账。

值得注意的是，我们现有立法比较注重行政立法而轻视民事立法，这就导致对受害者法律上救济的严重不足。

　　近期频频发生的血铅超标事件再次让涉铅企业经历一场风暴。

　　国内三大再生铅冶炼基地之一的安徽阜阳地区，多数再生铅冶炼厂因接受环保检查从2月28日起停工，至今尚未完全复产。

　　《法治周末》记者搜索发现，河南、山东等地也在开展重金属污染专项整治行动，对涉铅等重金属企业的污染情况进行深入排查和摸底。

　　在这当口，已经获得国务院正式批复的《重金属污染综合防治十二五规划》呼之欲出，该规划由环境保护部主持。

　　月11日，《法治周末》记者向环保部发去采访提纲，截至截稿时，尚未能获得该规划更详细的内容。

　　今年年初爆发的安徽怀宁血铅事件，被指直接加速了《重金属污染综合防治十二五规划》的出台。

　　月18日，该《规划》获得国务院正式批复，是中国第一个十二五国家级别的专项规划。

　　根据《规划》要求，十二五期间，我国将重拳严惩重金属环境违法违规行为。到2015年，重点区域铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属污染物的排放，比2007年削减15%。今年将针对儿童血铅超标事件高发态势，着力打击铅蓄电池行业的违法企业和违法行为。

　　重金属污染防治是当前和今后一个时期环境保护的头等大事。在近日的重金属污染综合防治视频工作会议上，环境保护部部长周生贤对相关部委以及14个重点省份的负责人表示。

　　重金属污染防治研究成果未公开

　　重金属污染，其实学界对此早有研究，但研究成果并没有能够进入公众视野，也没有能够转化为立法成果。中南财经政法大学法学院副院长高利红告诉《法治周末》记者。

　　曾是漫江碧透，百舸争流的湘江现如今是中国重金属污染最为严重的河流之一，而湘江流域则是中部地区最重要的有色金属和重化工业密集区之一。

　　年，湖南省卫生防疫部门对湘江进行监测，报告显示水质总体良好。但到1966年，湘江便监测到了铬、铅、锰、锌、砷等重金属。

　　年，湘江流域已出现部分江段饮用水重金属严重超标现象。

　　年，中科院地理研究所给中央有关部门的报告分析指出，湘江已成为国内污染最为严重的河流之一。

　　年，湖南省颁发了国内第一部省级制定的水环境保护条例《湘江水系保护暂行条例》。

　　然而，湖南省环保局1981年至2000年湘江的水质监测数据却表明：湘江总体水质自上世纪90年代呈恶化趋势，主要污染源为工业污染和生活废水污染，工业污染中重金属污染明显，株洲、湘潭和长沙河段污染最为严重。

　　年，中科院院士谢学锦向湖南有关部门告知湘江流域要出大问题了，结果未获重视。

　　年，湘江中下游农田土壤和蔬菜重金属污染调查实验结果全部出炉，结果证明，从衡阳到长沙段的湘江中下游沿岸，蔬菜中的砷、镉、镍、铅含量与国家《食品中污染物限量》标准比较，超标率分别为95.8%、68.8%、10.4%和95.8%。论文中还提及，水田土壤中的砷、锌的含量还要高于菜地。

　　但该结果仅作为科研成果在学术刊物上发表，并未能在社会上公开以得到足够的重视。

　　之后，湘江流域相继发生了浏阳市湘和化工厂镉污染事件、原湖南铁合金厂非法转移铬渣引发的环境污染事件。

　　同样的情况发生在广西、广东以及贵州等有色金属矿藏富集的区域。

　　中国人民大学环境学院教授张景来告诉《法治周末》记者，重金属污染的防治，仅靠学界的呼声是不够的，需要全社会一起关注。

　　年，以南京环境科学研究所林玉锁研究员为首的研究团队曾经提出开展针对全国土壤环境的普查，最终未获同意。

　　年，由前环保总局与国土资源部共同承担的全国土壤现状调查及污染防治项目正式启动，但计划用3年半完成的该项目在完成150万平方公里的调查后曾一度中断，直至2008年才重启，至今也未发布任何结果。

　　年5月，中国启动第一次全国污染源普查，首次对中国重金属污染现状进行详细调查，涵盖了水体、大气和土壤。

　　仍然是救火式治理

　　对昔日的重金属污染防治，多位受访专家用无序、救火式治理来概括。

　　中国人民大学环境学院一位不愿透露姓名的环境专家告诉《法治周末》记者，到底重金属的污染有多严重到现在也没有调查清楚，不清楚的结果就是对重金属污染的防治不到位，发现一起治理一起，而治的难度远远大于防。

　　位于湘江河畔的水口山集团，有着113年的历史，正是这家赫赫有名的企业，由于过去在相当长时期内粗放式发展，成为了湘江重金属污染历史欠账大户。在生产高峰期，企业二氧化硫年排放达两万吨以上，年产生工业废渣15万吨以上，日排放工业废水4000吨以上，重金属污染主要为铅、砷、锌等。

　　年，株洲霞湾港在清淤过程中由于水利施工不当，导致含镉严重超标的底泥和污水排入湘江，使得湘江株洲霞湾港至长沙江段水质受到不同程度的污染。

　　这起事故也把湘江重金属污染治理推向了风口浪尖，2006年，湖南省开启湘江治理大幕。

　　年，湖南省关停洞庭湖畔234家造纸企业，洞庭湖恢复到三类水质。2008年，湘江流域660家造纸企业关停超过三分之二。

　　但是，历史欠账加上仍然存在的废水、废渣的偷排漏排情况使得湘江的污染雪上加霜。2009年3月，湖南省环保局在长江环保执法行动中对长沙、株洲、湘潭等5个市300家企业进行督查，发现有偷排行为的企业共17家，环保设备部分停运的有9家，超排的有11家，偷排、漏排现象依然严重。

　　更为严重的是，重金属污染物在环境中逐渐累积，污染呈现愈演愈烈之势。

　　据环保部中国环境规划院介绍，2009年，由于我国部分地区出现了血铅等重金属污染事件，造成了一定的社会影响。国务院领导高度重视，作出了多个重要批示。

　　当年11月，国务院还紧急出台了《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》，提出了制定《重金属防治十二五规划》的要求。

　　对于重金属的防治，有些不是技术问题，而是管理问题，要从源头上控制污染的发生。张景来对《法治周末》记者说。

　　防治结合

　　高利红告诉《法治周末》记者，重金属污染的治理成本及其高昂，她的课题组也实地考察了美国道朗公司的重金属污染治理，就方法而言，应该说技术难度不大。对于已经污染的土壤来说，最好的办法是换土，而这一点，对我们国家来说，实在太难。预防环节，重点放在了非点源污染上，而不仅仅是控制企业的排放。这些需要巨额的资金。

　　国务院提出制定《规划》后，环保部会同有关部门出台了重金属污染综合防治实施方案，并由环境规划院联合有关单位编制重金属污染综合防治规划，统筹污染源综合整治、产业结构优化调整、历史遗留问题解决和环境修复试点示范等。

　　年2月，环境规划院在京举办了重金属污染综合防治规划编制技术培训会，来自全国31个省、市、自治区的环保部门及其技术支持单位相关人员共120余人参加了培训。

　　同年6月17日，环保部在北京组织召开了《重金属防治十二五规划》专家评审会，评审专家组一致同意通过评审。

　　月23日，环保部副部长张力军主持召开部长专题会审议《重金属防治十二五规划》，要求对规划目标等进行修改完善后，充分吸收各部委和有关省市意见，形成规划报批稿，按程序提交重金属污染防治部际联席会议审议。

　　月9日，在重金属污染防治部际联席会议上，原则通过了《重金属防治十二五规划》，决定经进一步修改后报国务院批准实施。

　　年2月《规划》获得批复，但是截至目前，《法治周末》记者仍未看到《规划》的详细内容。

　　对于当前的污染现状，采取怎样的措施才能予以改善？中国农科院农业资源与农业区划研究所土壤研究室副主任杨俊诚告诉《法治周末》记者，土壤污染，必须防治结合，首先严把入口，完善监管，尽量杜绝污染源，再有就是治理。

　　我们身边的幽灵

　　法治周末记者 戴蕾蕾 陈磊

　　一座建在居民区的电池厂，给浙江省台州市路桥区峰江街道的村民带来了祸患：168名村民近日被检测出血铅超标，其中包括53名儿童。

　　这是近年来浙江发生的最为严重的重金属污染事件。

　　重金属污染引起关注，是从频繁发生的铅污染中毒事件开始的。尤其受害者是儿童时，人们投入的关注更多。中南财经政法大学法学院副院长高利红告诉《法治周末》记者。高利红长期从事环境资源法的研究教学工作。

　　年5月，中国启动第一次全国污染源普查，首次对中国重金属污染现状进行详细调查，涵盖了水体、大气和土壤。调查持续了两年多。

　　普查结果显示，当时的重金属(镉、铬、砷、汞、铅)排放量为90万吨。但该普查结果并未公布各省区或行业更详细的数据。

　　年至2009年，我国重金属污染进入事故频发期，相继爆发贵州独山县、湖南辰溪县、广西河池市、云南阳宗海、河南大沙河5起砷污染事件。2010年，相继发生了江苏大丰、四川隆昌、湖南嘉禾、甘肃瓜州、湖北崇阳、安徽怀宁等9起血铅事件。

　　重金属污染防治告急！

　　血铅，身边的幽灵

　　血铅一直未曾离开过人们的视线，这一次是在浙江台州市。

　　今年3月中旬以来，台州市路桥区峰江街道的部分村民陆续被发现血铅超标，引起社会关注。

　　路桥区在3月27日召开的新闻通气会上发布消息称，截至3月26日下午5时，峰江街道上陶村等3个村庄共检测597人，血铅超标168人，其中儿童53人，需要驱铅治疗3人。

　　罪魁祸首，直指设在小区内的台州市速起蓄电池有限公司。

　　这家公司2003年通过审批，2005年建成投产，到最近关停，生产时间延续6年之久。据当地村民反映，平时站在该公司厂房外，就能闻到一股股刺鼻的气味，厂区也时有污水排出。

　　这样一家企业，离村民的生活区仅隔一条巷子，最近处连5米都不到。按规定，此类企业起码要建在距离居民区500米以外的地方。如此近距离的毒源竟能安然存在6年。

　　血铅超标指数最高的上陶村村民说，他不仅电话向路桥区环保局投诉过，还亲自去局里反映该公司偷排污水的问题，但就是不见执法人员来处理。

　　而路桥环保分局局长蒋新才称，他们每年都不定期地对这家蓄电池公司进行监管，但没有发现问题，也没有接到过群众的投诉或举报。

　　路桥区委、区政府的调查显示，该事件中确实存在审批不严、监管不力的情况。目前，对此事件负有直接责任的路桥环保分局一名副局长、峰江街道办事处一名副主任、路桥环保分局城南环境监察中队中队长3人已被停职检查。

　　据媒体报道统计，从2009年至今，我国已连续发生30多起重特大重金属污染事件。其中，仅在2010年，就相继发生了江苏大丰、四川隆昌、湖南嘉禾、甘肃瓜州、湖北崇阳、安徽怀宁等9起血铅事件。

　　血铅事件高发的背后，是铅酸电池的可观产量2010年，我国铅酸电池生产总量已近225万吨。

　　与此相对应的，是我国庞大的铅蓄电池厂家。

　　中国电池工业协会秘书长刘家新说，铅酸蓄电池企业主要分布在浙、皖、粤一带，拥有生产许可证的企业近2000家，没有许可证的不计其数。

　　铅酸蓄电池为电动自行车提供动力源。

　　中国电池工业协会的数据显示，目前，我国电动自行车社会保有量已近1.2亿辆，仍保持了每年2000多万辆的增长速度。

　　电动自行车在给我们提供方便的同时，也如同游荡在每一个人身边的幽灵。一位受访专家谨慎地告诉《法治周末》记者。

　　血铅扩散路线图

　　在安徽怀宁血铅事件爆发时，本报曾派记者到当地调查，发现处于该事件漩涡中的博瑞电源有限公司，其老板来自浙江省长兴县。长兴县拥有中国铅酸蓄电池之都的称号，其蓄电池产量占内地市场份额一半以上，每年至少诞生50位百万富翁。

　　年，就在蓄电池成为长兴县支柱产业的同时，发生了一起由儿童铅中毒引发的群体性事件。当年的环保监测也显示，长兴上百家作坊式的小企业每年向外排放的铅污染物达10余吨之多。

　　之后，浙江地质调查研究院对长兴煤山一带的土壤进行检测后确认：土壤中的重金属镉、铅含量已超过国家标准；稻谷中铅含量竟已超过国家标准上限的5.25倍，而污染源就是蓄电池。

　　随后，长兴开始大力治理铅污染，严格控制污染源。2010年，长兴县公布的数据显示，整治后的电池企业由原来的175家减少为53家。

　　被长兴县减掉的那些污染企业，并没有消失。而是被以税收两免一减半、土地租用前三年免费等各种诱人的招商条件招到河南、山东、安徽、江苏、江西、福建等地落了户。

　　长兴县发改委有关负责人曾透露，长兴当年产业转移方向主要为长三角地区的江苏盐城、宿迁、徐州，安徽的池州、芜湖、安庆以及山东泰安等地，另外，以直接投资和参股方式建厂的长兴电池制造厂大约分布在国内三分之一的省份。由于大部分电池厂的铅污染得不到根本性治理，可以说，血铅工厂几乎遍布长三角和珠三角地区。

　　铅毒正是借由五六年来的铅酸蓄电池厂的省际污染转移，为今天各地迸发的血铅污染事件埋下了伏笔。

　　年12月，安徽怀宁县高河镇新山社区23名儿童在省儿童医院检测出血铅超标，后经安徽省安庆市政府初步调查后认定，血铅事件与当地环保部门对博瑞公司长期违法试生产未采取有效措施有重大联系。

　　《法治周末》记者梳理发现，2010年公开报道的铅中毒事件中，半数以上的污染源集中在铅酸蓄电池行业。

　　怕重金属入地下水

　　中国人民大学环境学院一位教授新买了一辆电动自行车。

　　在观察了自己周围停放的电动自行车后，这位长期从事环境科学研究的学者发现，只有他这辆车是以锂离子电池作为动力源的，其他的电动自行车使用的都是铅酸电池，有些电池的质量甚至非常低劣。

　　电池外面包的铁皮都磨损了。他向《法治周末》记者描述说。

　　他说，铅酸电池的使用寿命通常为三到五年，如果没有被正常回收，在电池外包裹的铁皮破损之后，里面的液体就会渗漏出来，进而对环境产生严重的重金属污染。

　　根据中国电池工业协会的资料，2010年电动自行车产生的废铅酸蓄电池约80万吨，价值近100亿元。这些废电池主要流向了非正规渠道，存在着严重的重金属污染风险。

　　不仅是废旧电池，其他电子垃圾也是重金属污染的源头。

　　距离广东省汕头市区只有50多公里，地处粤东地区练江北岸的贵屿镇在几年前被国外一家电视台电视节目称为全球最毒的地方。

　　这里一度是我国最大的废旧电子垃圾处理基地。在官方数据中，贵屿镇每年拆解处理废旧电子电器和塑料达190万吨，3200多家废旧回收企业，从业人员6万多人。处理过程中酸洗和焚烧等工序造成这里重金属的污染超标数十倍，当地儿童的身体里血铅含量过高，癌症多发。

　　被频频曝光后，贵屿镇曾开展过多次大规模的专项行动，但当地人透露，政府根本打不掉这些酸洗点，有的甚至转移到福建、江西和广西的深山里。

　　当地人曾表示，80%的电子垃圾是从国外运进来的，在许多国家和国内的每个城市都有贵屿人在做回收。

　　除去洋电子垃圾外，国内的电子垃圾也呈井喷式增长。从上世纪80年代中后期开始，各种电子电器开始进入千家万户。

　　全国政协委员翁国星曾提出，我国早于2005年就已进入了电子产品报废的高峰期。

　　我们国家对于电子垃圾的回收、处理亟待加强。中国人民大学环境学院教授张景来告诉《法治周末》记者。

　　他对由电子废弃物引发的重金属污染问题显得忧心忡忡。采用土法回收重金属容易引起水体和土壤的污染，而没有被回收的电子垃圾和生活垃圾混在一起被集中填埋之后，由于现在的垃圾处理多是直接填埋，没有隔离层，电子垃圾中的重金属就此进入土壤。

　　环保专家根据国土资源部公布的数据估算，全国大约10%的耕地受到了重金属污染，这些耕地可产粮食1200万吨，相当于广东一年的粮食总产量，可以养活常住珠三角的4000万人口。

　　不仅仅是电子垃圾。矿物加工和冶炼、电镀、塑料、电池、化工等行业也都是排放重金属的主要工业源，这些排放物以三废形式使得某些工厂企业周围的土壤锌、铅含量甚至高达每千克3000毫克。而城市交通运输中汽车尾气排放、轮胎添加剂中的重金属元素亦影响到土壤中重金属含量，成为城市重金属土壤污染的另一个主要来源。

　　由空气到土壤到地下水到生物，再到人体，重金属在此循环系统的每一个环节中富集，一旦超过人体所能耐受的限度，会造成人体急性中毒、亚急性中毒、慢性中毒，对人体造成很大的危害。

　　要知道重金属一旦进入地下水系统，基本上就无法施救了。对像北京这样以地下水为主要饮用水源的城市来说是个巨大的灾难。张景来说。

　　出台防治条例不能再等了

　　云南省会泽县开采重金属超过30年的历史，当地企业的排放是达标的，但当地小学的学生却已经受到了重金属污染。

　　环境保护法没有明确地方政府责任，是政治责任还是法律责任，拟或经济责任，使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。

　　赶在土壤污染防治法出台之前遏制重金属污染的重任，被寄予由国务院出台重金属污染防治条例。

　　法治周末记者 陈磊 戴蕾蕾

　　“中国的重金属污染非常严重，对于重金属污染的遏制，已经不能等到土壤污染防治立法的出台，在此之前必须出台专门的条例重金属污染防治条例。”

　　在一次高规格研讨会上，土壤污染防治法(专家组草案)立法组组长、武汉大学环境法研究所所长王树义作出上述呼吁。

　　《法治周末》记者得知，国家环保部法规司正在加紧制定重金属污染防治条例。

　　“条例的制定周期相对全国人大制定法律的周期而言，当然短多了。此外，重金属污染防治的一些法律制度也需要一个实验和完善的过程，条例可以为人大的立法进行有益的尝试。”中南财经大学法学院副院长高利红告诉《法治周末》记者。

　　重金属污染标准体系冲突

　　缺少统一立法，重金属排放符合环境保护标准，并不意味着不危及人体健康

　　收集一系列重金属污染事件的资料后，中南财经大学法学院副院长高利红决定做点什么。“我专门弄了一个中国地图(标出重金属污染发生地区)，就是让我们明显地看出这已不是哪一个省的个别事件，而已是比较普遍的现象。”

　　“我们就要反问，这么多重金属污染的案件，我们已有的法律难道就没有对它有所规范？我们现有的法律用什么方法来解决这些问题呢？”高利红说。

　　经梳理发现，截至2010年年初，在国家法律层面，有28部法律涉及环境和健康规定，在行政法规及国务院文件层面共有28件、在各部委规章及规范性文件层面共有32件涉及环境和健康规定。

　　“关于重金属污染，并不是说以前没有立法，水污染防治法、固体废弃物污染防治法等立法中均有涉及，但没有形成系统的重金属污染防治制度体系，尤其值得重视的是关于重金属污染的标准体系。”高利红说。

　　环境领域的许多法律，在制定标准、确立制度方面，对人群健康的直接关心理念上是有的，但制度上是不足的。

　　由此导致的结果是，环境标准和健康标准之间存在脱节，环境标准主要着眼于环境中的重金属含量标准，而卫生标准则体现的是人体健康受损时的体内重金属含量。

　　脱节的具体表现是，即使环境标准是达标的，并不表明当地的人群不会受到健康危害。

　　云南省会泽县开采重金属超过30年的历史，有研究者长期对这个地方进行跟踪调查以后发现，当地企业的排放是达标的，但当地小学的学生却已经受到了重金属污染。

　　应该说，我国以前并不是完全没有注意到重金属污染问题，而是没有单独立法来进行控制。高利红认为。

　　法律对地方政府责任缺乏考核

　　环境保护法没有明确地方政府责任，是政治责任还是法律责任，拟或经济责任，使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号

　　中国人民大学环境学院一位不愿透露姓名的专家认为，除了法律规定本身的缺陷之外，法律责任主体的不明确，导致地方政府缺乏执行环保法律的压力和动力。

　　“环境保护法虽然规定了地方政府对环境质量负责，但没有明确规定是政治责任还是法律责任，拟或经济责任，在政绩考核中也缺乏对环境质量状况的考核，从而使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。”该专家告诉《法治周末》记者。

　　我国有色金属的冶炼、电池的生产是重金属污染比较严重的行业，但这类企业一般也是当地财政主要的贡献者，提供的就业机会也很多，如果要采取严格的治理措施，企业的成本又承受不了，导致重金属污染防治成为地方政府一个非常纠结的难题。

　　具体到执法部门，环境执法更是主体林立、多头管理、责权不清。

　　我国在环境保护领域实行的是统管与分类相结合的多部门、分层次的执法体制，即环境保护行政主管部门对环境实行统一监督管理，相关行政主管部门实行专项监督管理。

　　但在现实中，环境保护法律、法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有作出具体规定，致使环境保护行政主管部门没能真正地对环境实行统一监督管理。

　　该专家认为，其后果是，在出现环境污染管理问题上，涉及部门众多，谁都应该管，但谁都没有认真去管。

　　“立法”来不及条例须跟上

　　基于现实的考量，可以先易后难。赶在土壤污染防治法出台之前遏制重金属污染的重任，被寄予由国务院出台重金属污染防治条例

　　根据王树义的说法，对于重金属污染的立法规范，原本要通过土壤污染防治法。只是重金属污染的日趋严重，已经不能等到土壤污染防治立法的出台，遏制重金属污染，必须先出台专门的重金属污染防治条例。

　　年，长三角等地土壤重金属污染严重的情况，曾见诸报端，并引发舆论普遍关注和争议。

　　环保部门认为，立法加强土壤污染的防治非常重要。当时，中国没有专门针对土壤污染的法律。中国土壤污染的严峻状况，决定了必须加强土壤污染防治方面的立法。

　　年，环境保护部委托王树义起草土壤污染防治法(专家组草案)。同年，耗资几十亿元的全国土壤污染普查启动。

　　土壤是接受重金属污染的重要载体，也是最难修复的环节。王树义所在的专家组的思路几经调整，最终确定了以“治”为重点，“防治兼顾”的立法方向。

　　法律文本的专家建议稿在紧锣密鼓地起草着，但迟迟未能进入全国人大的立法规划，与此同时，重金属污染也在加速蔓延。

　　高利红告诉《法治周末》记者，立法是一个非常复杂的过程，需要的时间也比较长，目前重金属污染的状况已经非常紧迫，鉴于重金属污染防治立法并未列入既定的立法计划，希望短时间内颁布一部涉及问题复杂的法律是不太现实的。

　　正是在这个背景下，启动立法，从政策上进行干预已经不容拖延。基于现实的考量，可以先易后难。赶在土壤污染防治法出台之前遏制重金属污染的重任，被寄予由国务院出台重金属污染防治条例。

　　任何一部立法都涉及到利益的博弈，法律在很大程度上就是利益调整的艺术，因此，利益纠结是立法无法回避的事情，具体到重金属污染，产业结构的调整是个核心，但这不是很容易做到的。

　　《法治周末》记者得知，国家环保部法规司正在加紧制定重金属污染防治条例。

　　延伸阅读

　　我不支持成立专门的机构治理重金属污染

　　中南财经大学法学院副院长 高利红

　　就法律制度而言，应该加强重金属污染的检测和数据的共享，尽快实现环境标准和卫生标准的衔接，建立重金属污染预警机制，加强物证技术的鉴定，及时救济受害人。

　　重金属污染防治条例的制度关键点在于管理体制、财政投入、项目审批等几个重点领域。我国的重金属污染防治涉及到的部门比较多，协调起来有一定的难度，但我本人并不支持成立专门的机构来集中处理这一问题，道理很简单：问题非常多，我们不能因为一个问题就成立一个机构。必须要学会通过协调，进行多部门的合作。

　　财政投入是个大问题，我国在环境保护领域的财政投入还不足以应对正在形成的问题，至于还历史旧账，就更加困难，而重金属污染的防治在很大程度上就是在还历史旧账。

　　值得注意的是，我们现有立法比较注重行政立法而轻视民事立法，这就导致对受害者法律上救济的严重不足。