全球禁汞限汞日益严格

　　◆方莉 孙阳昭 王祖光

　　自20世纪60年代起，“水俣病”等一系列汞污染事件相继暴发，引起国际社会特别是发达国家对汞污染问题的高度重视。

　　2010年6月，政府间谈判委员会第一次会议(INC1)召开。政府间谈判委员会第二次会议(INC2)也定于今年1月在日本千叶县召开。在不断加强国内汞污染管控的同时，积极推动全球共同行动，建立应对汞污染全球法律文书已是大势所趋。

　　国内外汞污染防治有何进展？发达国家采取了哪些有效措施？深入分析各国先进的汞污染防治做法，对我国开展公约谈判和汞污染防治管理具有借鉴意义。

　　目前，汞污染及其危害特点决定了全球汞污染控制管理体系的发展态势。总结各国汞污染防治做法，可以发现以下特点:

　　设立协同管理机构

　　汞污染排放源的多样性决定了各国在推进汞污染防治工作中需要众多实施部门参与，共同控制汞污染的总体态势和格局。

　　在具体组织分工方面，一般采取由环境保护行政主管部门总体负责、多个部门参与并分工负责的责任管理机制。

　　如在美国，环保署主要负责制定涉及空气、水和土壤的相关标准，通过建立污染源排放标准、各环境介质以及农药的标准等来控制污染源汞排放，减少汞排放造成的环境风险；美国食物和药品管理局主要负责管理化妆品、食品和牙科产品中的汞使用；职业安全和健康管理局主要负责管理工作环境中的汞暴露。

　　在丹麦，汞管理包括在化学品管理体系中，由丹麦环境保护局总负责，其他多个部门共同参与管理；劳动部门负责汞化学品在工作环境中的使用；食物、农业和渔业部门负责食物当中汞化学品的管控，而地方政府负责监督各企业向大气和水体的汞排放。

　　建立健全管理体系

　　基于汞来源及分布特点，许多国家通过了管理和控制汞使用、排放和暴露的立法，并建立了多层次汞污染防治管理体系。

　　欧盟在控制汞污染方面的政策分为欧洲、成员国两个层次。欧盟已经制定了《欧洲汞共同战略》来全面控制汞污染，包括减少向大气排放汞，减少汞的使用和需求，淘汰用汞工艺，汞产品的管理、替代和回收处理等；针对汞的产品和用途颁布了14项法令。

　　从2011年3月15日起，欧盟将全面禁止金属汞、汞矿石、汞化合物和汞齐出口，要求把再生汞作为废物管理和处置，不得用于氯碱生产等工业用途。

　　欧盟各成员国除了执行欧盟各相关指令，还根据自身特点颁布了汞污染控制法案。例如德国根据《联邦排放控制法案》来制定技术导则，规定工业向大气中排放的污染物限值。

　　另外，对欧盟指令没有控制要求的汞污染源，一些成员国也采取了相应的控制措施。例如，对于火葬厂的汞排放，尽管欧盟没有要求，但法国、英国、荷兰、德国等国家仍规定火葬厂也必须采用最佳可行技术(BAT)达到汞排放率要求。

　　瑞典是解决汞问题表现最为激进和超前的国家，也是建立国际汞公约的主要推动力量之一。在过去30年的时间采取了积极的禁汞和限汞措施，从1991年开始陆续出台了一系列涉汞法规，建立了完整的管理体系。

　　美国控制汞污染的法律、法规体系比较完善，既有专门立法，还有相关管理条例和标准，涉及汞的使用、生产和出口管理，含汞产品的回收和替代产品的推广，汞点源排放控制措施和排放标准，水和空气质量中的汞浓度标准等方面。

　　1990年，美国《清洁大气法(修正案)》把汞列为有害气体污染物。2005年3月颁布的《清洁空气汞法案》对燃煤电厂汞排放实施了总量控制；《清洁水法案》在排放许可系统的基础上确定了不同行业基于技术标准的汞排放量；《清洁大气法案和资源保存法案》对含汞产品和废物制定了特定的分类和处理要求；《含汞和可充电电池管理法案》禁止了某些种类电池的销售，并实施产品标签制度，鼓励自愿收集、循环使用或者适当处理旧的可充电电池。[!--empirenews.page--]

　　2008年，美国颁布《禁止汞出口法》。这一法律规定从2013年1月起，禁止金属汞的出口、销售、分销和转让，并对汞的长期储存和管理提出了具体要求。

　　加拿大汞污染防治管理体系则既有联邦法规，也有省级和地区级相关法律、法规和指南。从总体管理体系构成上看，涉及政策、法规、标准、规范、指南等不同层次和内容，构成了全面的汞生命周期污染管控体系。2010年6月12日，《加拿大政府公报》刊登了关于计划加入汞化合物至《加拿大环境保护法，1999》附录的公告，建议修订附录I第八条的表述“汞”改为“汞及其化合物”，以便加拿大政府在未来能进一步采取行动来管理汞及其化合物和其他来源的汞。

　　建立技术管理和经济支撑体系

　　汞污染控制的政策取向可包括减少汞排放和限制汞暴露两个方面。前者是通过采用切实可行的技术手段来减少和控制生产和使用、废物处置过程中汞及其化合物的排放，后者则是通过减少潜在可能造成汞排放的产品数量来减少汞排放。

　　一般来说，汞污染物减排政策包括技术要求、排放标准、排放税、总量控制与交易制度，以及财政补贴和限制汞及含汞产品出售等经济措施。目前，美国已在燃煤电厂试行了汞排放总量控制和排污权交易。

　　设立标准和限值措施

　　随着科技不断发展和对汞污染问题研究日益深入，各国不断建立和更新汞的污染控制标准，设立越来越严格的限值要求。

　　1972年，美国采用了世界卫生组织(WHO)的汞日允许摄入量(TDI)，即人的安全剂量，规定为0.47微克/千克/天，1985年修订为0.30微克/千克/天，1995年改为0.1微克/千克/天。

　　《欧盟包装指令》对包装物中汞的限值要求从最初设定的600微克/克，1999年6月修订为250微克/克，2001年6月改为100微克/克。欧盟对直管型荧光灯汞含量限值要求在1997年设定为15毫克/灯，2002年修订为10毫克/灯，目前按照RoHS指令规定为5毫克~8毫克/灯。

全面建立汞污染防治体系
积极参与公约谈判，促进相关行业可持续发展

　　关于拟定一项具有全球法律约束力的汞文书政府间谈判委员会第一次会议(INC1)已于2010年6月在瑞典召开，公约谈判已经进入实质性阶段。

　　我国是汞和含汞产品生产、使用和进出口国，“禁汞限汞”必将对我国涉汞行业带来冲击，并将对我国相关的环保政策、产业发展和国际贸易产生深远影响。

　　我国应当如何开展汞污染防治工作？总的说来，有以下几个方面的建议:

　　一要开展汞排放调研，摸清家底。汞作为一种有毒化学品，通常被纳入化学品管理体系进行管理，而污染物源清单管理又是化学品管理的重要手段。

　　目前，发达国家已经或正在建立汞相关数据系统。我国也有必要组织系统调研，建立汞生产、使用、流通、进出口和污染物排放清单，建立规范的数据库管理系统，从而为不同部门、行业提供一个获得相对一致、可靠数据的信息渠道，为加强汞污染防治、推进汞减排提供科学分析平台。

　　二要建立健全环保部门牵头、相关管理部门参与的分类管理责任管理体系。汞污染防治应建立环保部门牵头，多部门参与的协作管理体系。环保、卫生、发改、城建、商业、农业、海洋等各部门可分别按照不同的汞污染来源建章立制，做到有法可依。

　　基于我国各地区汞污染的来源和特点，推进建立具有地方特色的汞污染防治管理责任体系，为从国家层面和地方层面全面推进汞减排提供组织保障。

　　三要建立以生命周期管理为核心的污染控制管理和技术标准体系。

　　汞污染源比较分散，因而需要针对不同的污染源以及污染物迁移转化流向，建立切实可行的污染控制技术管理体系，包括汞的原料替代、汞的产生、分类、包装、贮存、处理和处置等环节；切实解决汞的管理和处置问题，包括技术选择、工程建设、运行管理、监督和监测等方面；围绕技术应用需要，建立和完善相关法律、法规和技术标准管理体系；推进汞替代品/替代技术、控制技术的研发和应用。[!--empirenews.page--]

　　四要建立规范高效的经济运行机制和资金机制。为全面促进汞污染防治管理体系的有效运转，须着手建立包括高效经济运行机制在内的长效机制，运用经济手段，加强市场机制引导，推动汞污染防治工作的良性发展，切实解决政策、法规、标准体系执行过程中的经济问题(诸如材料替代、汞及含汞化合物管理和处置资金短缺，技术研发、工程建设、设施运行等经费不足)。建立健全汞污染防治监管、经济处罚和激励等机制。

　　五要推进国际合作，开展示范项目。由于汞的长距离传输和全球影响特征，国际社会正在努力通过全球、区域合作方式控制其影响和危害。

全球汞文书有序推进

　　2001年1月，第二十一次联合国环境规划署(UNEP)理事会决定在全球范围内对汞污染现状开展调查评估。

　　2003年2月，第二十二次UNEP理事会审议并肯定全球汞评估报告，认为有足够证据表明，汞作为一种全球污染物会造成严重的人体健康和环境危害；要求尽快在国家、区域和全球采取进一步行动，包括考虑制定具有法律约束力的国际文书等办法管制汞污染。

　　2005年2月，第二十三次UNEP理事会决定开发汞污染防治工作计划，准备和发布关于汞生产、需求和贸易的报告，并要求各国政府、国际组织和私营部门立即采取措施，减少汞污染风险。

　　2006年9月，国际化学品安全论坛(IFCS)第五次会议通过了关于汞、铅和镉的《布达佩斯宣言》，要求各方采取和加强措施，通过禁止出口、淘汰初级汞生产、防止进入市场等手段，解决汞过量供应问题，优先考虑建立具有法律约束力的文书和伙伴关系。

　　2007年2月，第二十四次UNEP理事会启动了《全球伙伴关系计划》，确定了全球汞污染防治的7个优先领域。具体包括:减少人为源大气汞排放、寻求有益于环境的含汞废物和化合物管理办法、减少用于产品和工艺的汞需求、减少全球汞供应、寻求有益于环境的汞储存办法、污染场地修复，以及提高意识和信息共享等。会议决定成立一个不限成员名额特设工作组，加强对自愿基础的方法和国际法律文书进行审议和评估。

　　2007年～2008年间，UNEP汞问题不限成员名额特设工作组分别召开了两次会议。会议报告所提出的综合汞框架包括了汞的供应、需求、贸易、排放等8个领域，实施机制备选范围也缩小为独立的汞公约和强化自愿措施两种方案。其中，多数国家支持建立独立的汞公约。

　　2009年2月，第二十五次UNEP理事会同意成立政府间谈判委员会(INC)，就起草一项旨在治理汞污染的具有法律约束力的国际文书展开谈判，从2010年开始，到2013年UNEP第二十七次理事会会议之前完成文书的制定和谈判。

　　2009年10月，UNEP汞问题不限成员名额特设工作组会议讨论了拟提交政府间谈判委员会审议的INC议事规则、谈判时间表、谈判议题优先顺序安排、汞排放源研究信息报告、全球汞伙伴关系活动进展以及INC主席团组成和初步提名等议题。

　　2010年6月，政府间谈判委员会第一次会议(INC1)召开。会议选举了政府间谈判委员会主席团成员，通过了谈判委员会议事规则，并就汞文书的目标、结构、实质条款、资金机制、技术转让与援助、遵约机制等进行了全面交流。会议决定政府间谈判委员会第二次会议(INC2)在2011年1月在日本千叶县召开，主要讨论公约案文，并建立资金技术援助与遵约机制和技术评估两个接触组，全面展开实质性谈判。

    相关链接

 全球汞污染排放量增加

    联合国环境规划署(UNEP)发布的《全球大气汞状况评估报告》指出，自工业革命以来，汞在全球大气、水和土壤中的含量已增加了约3倍。

　　据估计，大气汞的主要来源包括自然释汞源和人为释汞源，全球环境汞背景值持续增高主要由人类活动造成。这份报告指出，全球人为汞排放量1990年达1881吨，1995年2235吨，2000年2190吨，2005年1930吨。

　　从排放大气汞的行业分布看，2005年，燃煤排放占45％，是最大排放行业，其中燃煤电厂占25％，工业锅炉和居民供热占20％；采金矿开采约占24％，其中大型金矿占6％，人工和小型金矿约占18％；钢铁和有色金属生产占10％(金除外)；水泥生产占10％；废物焚烧和含汞废物处置占6％。[!--empirenews.page--]

　　从历史上看，发达国家是全球汞污染主要责任者，但发展中国家目前也不得不面临国内汞污染的严峻形势和不断增加的国际压力。

　　相对于发达国家，广大发展中国家普遍存在着底数不清、相关政策法规缺失、科技研发基础薄弱、污染控制技术缺乏、公众意识不强、信息不对称等问题，在汞污染控制和应对汞公约的谈判中处于弱势地位。

三个层面协同控制汞污染

    早在1972年召开的联合国人类环境会议上重金属就被确认为重要污染物。1972年的《奥斯陆保护海洋环境规定》禁止向海洋排放重金属。此后，一些国家和地区陆续就控制汞排放采取了共同行动，达成了一系列有关汞排放控制的国际或区域协议和行动计划，如北美地区汞行动计划等。

　　目前，全球已逐渐形成了次区域—区域—全球3个层面共同协作的汞污染控制体系格局。
　　控制汞污染相关的国际公约或协议对促进区域内汞污染控制发挥了重要作用。分析这些公约或协议，可发现以下规律:

　　在控制范围方面，协议覆盖的地域范围呈现逐步扩大趋势，从最初主要集中在北美和欧洲，逐步向全球扩展。

　　在控制目标方面，协议越来越重视对汞的环境危害控制策略研究和应用。通过开展汞污染环境危害和风险评估、汞减排最佳可行技术研究应用等减少汞对人类健康及生存环境的损害。

　　在控制环节方面，逐步呈现从点源控制到生命周期管理的全面过渡。随着世界各国对汞污染源的不断识别和对汞污染途径的深入理解，控制对象逐渐从减少工业源排放扩展到对汞的生命周期全过程管理。