涉安全设备类行政处罚案件的规范性探讨

在涉安全设备安全生产执法活动中，因安全设备这一法律概念无准确界定依据，导致执法活动中随意性较大，张弛无度，被戏称为“指哪打哪”。目前，这一类案件有增多趋势。在优化营商环境的背景下，对这一类执法行为进行严格规范，以树立应急管理执法的良好形象，显得尤为迫切。ehs.cn

目前，涉安全设备类安全生产行政处罚案件呈增多趋势。从各地公布的案例及应急管理部网站公众留言可以看到，各地应急管理部门和行政管理相对人对此类案件的疑惑颇多。本文通过一则案例，尝试探寻造成此类案件执法困境的症结所在，以推动此类案件的公平、公正办理。

案情简介：

2023年12月，某地应急管理局对一家工贸企业进行检查，发现了共20项问题：1.乙炔气瓶未设置防倾倒装置，不符合《焊接与切割安全》（GB9448-1999）10.5.4要求；2.电焊机未连接PE线，不符合《焊接与切割安全》11.3要求；3.乙炔气瓶压力表损坏，不符合《焊接与切割安全》3.1.1要求；4.空压机室电缆隧道积水，不符合《低压配电设计规范》（GB50054-2011）7.1.2要求；5.管道法兰漏液；……执法人员认为上述乙炔气瓶应当设置的防倾倒装置、电焊机应当连接的PE线、乙炔气瓶的压力表、空压机室电缆、管道法兰……均属于“安全设备”，相关行为分别违反了安全生产法第三十六条第一款、第二款的规定，应当分别按照安全生产法第九十九条第二项、第三项之规定，并分别依据《河北省应急管理系统行政裁量权基准》（以下简称《基准》）“中华人民共和国安全生产法行政处罚自由裁量权基准第21项、22项，一般幅度”之规定，对每一项行为处以2万元罚款，20项违法行为合并处以罚款40万元。

一是安全设备如何认定？

二是该类安全设备未正常使用能否得出当事人“未对安全设备进行经常性维护、保养和定期检测”的结论？

三是20项违法行为是一种行为还是数种行为？

四是涉及气瓶压力表、管道法兰的行为是否应适用特种设备安全法的规定进行查处？以下分别评析。

案涉行为与所援引标准的对应关系，本文不做讨论。

安全生产法第三十六条第一款规定“安全设备的设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废，应当符合国家标准或者行业标准”，第二款规定“生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测，保证正常运转。维护、保养、检测应当做好记录，并由有关人员签字”；第九十九条第二项和第三项分别对未履行以上两款规定义务的行为规定了法律责任，即“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（二）安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准的；（三）未对安全设备进行经常性维护、保养和定期检测的；……”

从上述规定可知：安全设备法定。要保证此类案件依法公正办理，必须对安全设备这一法律概念进行明确，而目前在各类法律规范中均没有对安全设备进行明确。《现代汉语词典》（第7版）将“设备”解释为：“1.动词。设置以备应用。2.名词。进行某项工作或供应某种需要所必需的成套建筑或器物”。从文义解释的角度，PE线、法兰等器物似乎难以达到“成套”的程度，因而不宜称为设备。《中华人民共和国安全生产法释义》认为“安全设备，主要是指为了保护从业人员等生产经营活动参与者的安全，防止生产安全事故发生以及在发生生产安全事故时用于救援而安装使用的机械设备和器械，如矿山使用的自救器、灭火设备以及安全监测系统、瓦斯检测器、测风仪表、氧气检测仪、顶板压力监测仪器等各种安全检测仪器”。笔者查询了应急管理部网站公众留言页面，各地对“安全设备”均是疑惑重重，而相关回复也相对模糊。值得注意的是，《中华人民共和国安全生产法释义》和应急管理部网站留言回复均不属于有权解释，不能作为行政执法的依据。

分析上述案例，笔者还发现一个奇怪的现象，如果认为此类设备属于安全设备，则无论安全设备是否运转正常，都能对当事人课以大致相当的处罚：安全设备运转不正常，是违反了安全生产法第三十六条第一款的规定，要按照安全生产法第九十九条第二项的规定实施处罚；安全设备运转正常或不正常，如果当事人不能提供由有关人员签字的维护、保养、检测记录，则是违反了安全生产法第三十六条第二款的规定，要按照安全生产法第九十九条第三项的规定实施处罚。关键是，行政机关或当事人均无法明确哪个设备是安全设备，因此不易被社会各界普遍接受。

笔者认为，法律不强人所难。立法法第七条第一款规定“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。第二款规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。法律为当事人设定义务，并且为未履行该项义务的行为设定了法律责任（不利后果），那该项义务就必须明确、具体、可预期、能实现。那么，适用安全生产法第三十六条第一款、第二款，就应达到如下要求：一是安全设备必须明确、具体，或者纳入目录管理，或者达到一般社会公众至少该行业从业者毫无疑问能够确认的程度。公众如果有疑问，要做有利于当事人的解释。二是确认了安全设备，关于安全设备“设计、制造、安装、使用、检测、维修、改造和报废”的相应标准还必须客观存在。如果确定是安全设备，但不存在相应标准，也不能够依据该条款及相应罚则实施处罚。

行政机关手握法律利器，当慎而重之，不能由执法人员凭主观臆断，随意扩张解释和适用法律，“打哪指哪”。如此处罚，易伤及无辜，突破了行政处罚的谦抑、审慎原则，这与现代法治所强调的“慎罚”理念相违背。

笔者认为该逻辑关系不成立。不能因为该类“安全设备”不能“正常运转”倒推出当事人未履行安全生产法第三十六条第二款规定的“进行经常性维护、保养，并定期检测”义务，或者说出现该类“安全设备”不能“正常运转”的后果不必然归因于当事人未履行安全生产法第三十六条第二款规定的义务。证明当事人是否履行该项义务，是该款第二句“维护、保养、检测应当做好记录，并由有关人员签字”。即便进行了经常性维护、保养，定期检测并不能保证该类安全设备运转正常。比如，某项设备的维护保养周期是一周，当事人在周一进行了维护保养，而周六设备运行故障，但其维护保养是符合要求的，设备运转不正常不能归因于当事人未“进行经常性维护、保养，并定期检测”。

多数观点认为该案例中涉及的20项违法行为应属于一种行为，则根据安全生产法第九十九条之相关规定，应处以5万元以下罚款，至少从罚款数额上看容易被社会各界接受，不致出现天价罚款的结果。《基准》把安全生产法第九十九条第二项“安全设备的安装、使用、检测、改造和报废”五项行为分为1项、2项至3项、4项以上三个裁量幅度，似乎是按照第一行为对待的，因为同一台（套）安全设备同时出现上述五项违法行为是困难的。但《基准》未充分将“安全设备”数量纳入该类行政处罚的评价范围，导致一台（套）与多台（套）安全设备（尤其是涉及五项行为数量较少的行为，如10台安全设备均因为安装不符合标准，就只能按照最低幅度实施处罚）引起的行政处罚无显著差别，似乎难以做到过罚相当。应急管理部安全执法和工贸监管局于2023年10月16日发布的《安全生产行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》中综合类行政处罚裁量权基准第六、第七项将该类违法行为的案涉设备分为1台、2台、3台以上三个裁量幅度，将案涉“安全设备”数量纳入了该类行政处罚的评价范围，应当是考虑到了上述问题。但是3台与30台、300台不做区分，似也存在不妥之处。但是，从另一个侧面，笔者认为，上述两部裁量权基准能反映出河北省应急管理厅和应急管理部对“安全设备”的认定均持非常谨慎态度，对当事人出现3台以上“安全设备”的可能性做了非常保守的预估。

安全生产法第二条规定：“……有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。气瓶压力表、压力管道法兰是否属于《国家质检总局关于修订特种设备目录的公告》（2014年第114号）中记载的特种设备及其附件应该做进一步调查论证。如果属于特种设备及其附件，根据特种设备安全法第二条第一款之规定“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法”，则应适用特种设备安全法的规定实施监督管理。

安全生产执法为保证安全生产法有效实施，促进经济社会持续健康发展，保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用，是极为重要的执法领域之一。然而，近几年，由于国家法治建设的不断进步，企业从业人员法律意识的不断提高，安全生产执法被复议、诉讼的案件开始增多，败诉案件也逐渐增多。作为行政机关应及时反思并纠正行政执法过程中不符合立法目的、违背法律原则的一些做法，进一步规范执法行为，更好的服务国家发展大局。