为何应急管理局二审又败诉？法院这么说

让云南亿邦建筑设备租赁公司

向法院提起诉讼

状告丘北县应急管理局呢？

又为何在两次判决中都以

云南亿邦建筑设备租赁公司的胜诉告终呢？

行 政 判 决 书

（2020）云26行终110号

上诉人（一审被告）丘北县应急管理局。统一社会信用代码：11532626778564683J。

住所地：丘北县锦屏镇政通路1号

法定代表人罗明国，局长。

委托代理人李遇蓝，云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。

被上诉人（一审原告）云南亿邦建筑设备租赁有限公司。统一社会信用代码：91530100309576681C。

住所地：云南省昆明市高新区昆畹公路硅谷公寓B座B1商铺。

法定代表人刘小磊，执行董事。

上诉人丘北县应急管理局（以下简称应急管理局）因与被上诉人云南亿邦建筑设备租赁有限公司（以下简称亿邦公司）安全生产管理行政处罚一案，不服云南省丘北县人民法院（2020）云2626行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月9日受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

一审判决认定，2019年7月14日17时20分许，福建省诚毅工程建造有限公司在位于丘北县笔架山片区凯旋御景项目3＃楼进行17层板面混凝土浇筑作业时发生一起布料机钢绳断裂坠落导致物体打击事故，造成1人死亡、1人受伤。事故当日22时15分许，应急管理局接到事故情况报案。2019年7月15日，应急管理局向丘北县人民政府请示成立“丘北伟业地产开发有限公司凯旋御景楼盘在建工程7.14死亡事故调查组”。2019年7月19日，丘北县人民政府办公室作出丘政办发（2019）149号文件《丘北县人民政府办公室关于成立丘北伟业地产开发有限公司凯旋御景楼盘在建工程7.14死亡事故调查组的通知》，成立调查组。调查组成立后就开展调查工作并做出了《福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告》。

该调查报告作出后，2019年8月30日，应急管理局作出丘应急请（2019）10号文件向丘北县人民政府请示，即：应急管理局关于审定《福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告》的请示。2019年9月26日，丘北县人民政府作出丘政复（2019）444号文件《丘北县人民政府关于福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告的批复》。

2019年9月30日，应急管理局对“福建省诚毅工程建造有限公司丘北分公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故案”进行立案查处。

2019年12月4日，应急管理局对亿邦公司作出丘应急罚告〔2019〕事故-01号《行政处罚告知书》和丘应急听告〔2019﹞事故-01号《行政处罚听证告知书》。

2019年12月5日，亿邦公司书面提出《行政处罚听证申请书》要求举行听证。

2019年12月11日，应急管理局向亿邦公司作出丘应急听通〔2019〕事故-01号《行政处罚听证通知书》。

2019年12月20日，应急管理局主持举行听证会。

2019年12月24日，应急管理局作出丘应急听报〔2019〕事故-01号《听证报告书》。

2019年12月25日，应急管理局作出丘应急罚集〔2019〕事故-02号《行政处罚集体讨论记录》。

2020年1月10日，亿邦公司按照行政处罚决定书所处罚的罚款21万元通过中国建设银行转账交到丘北县财政局账户。

一审判决认为，本案发生的事故是因建筑施工的起重机械在操作作业过程中所吊起的布料机坠落发生的事故。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条“特种设备的安全生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法；本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”的规定，本案发生事故的起重机械属于特种设备，特种设备安全的监督管理适用本法。

根据《中华人民共和国安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”的规定，已经明确了如果有关法律、行政法规对特种设备安全另有规定的，适用其规定。也就是说明在法律的适用上特别法优于普通法的规定，本案涉及到的普通法是《中华人民共和国安全生产法》，特别法是《中华人民共和国特种设备安全法》。《中华人民共和国特种设备安全法》已对特种设备的安全生产、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理作了明确的相关规定，故，本案是起重机械发生事故是属于特种设备安全的监督管理范围，应适用《中华人民共和国特种设备安全法》相关规定进行处罚。

综上所述，一审被告应急管理局适用普通法《中华人民共和国安全生产法》对一审原告亿邦公司因起重机械发生事故作出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》属于适用法律错误，该处罚决定书应予撤销。一审原告亿邦公司的诉请一审法院予以支持。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销一审被告应急管理局对一审原告亿邦公司作出的丘应急罚〔2019〕事故-03号行政处罚决定书，并返还一审原告亿邦公司缴纳的21万元罚款。案件受理费50元，由一审被告应急管理局负担。

上诉人应急管理局上诉称，上诉人所做出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》主体适格，用法律正确，依法应予维持。

一、上诉人是丘北县安全生产工作的综合监督管理部门，有权就本案的安全生产事故依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。

《安全生产法》第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。上诉人是丘北县安全生产工作的综合监督管理部门，有权就本案的安全生产事故依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。

二、“特别法优于普通法”，是指当普通法没有规定，或者普通法的规定与特别法冲突时，适用特别法，而非有了特别法就不再适用普通法。

1.《安全生产法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。”《安全生产法》作为安全生产领域的基本法，任何生产经营单位均需遵守，不会因为有特别法的规定而免除其在《安全生产法》项下的法定义务。

2.《安全生产法》第二条第二款规定：“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”该条规定强调的是对特种设备“另有规定的，适用其规定”，而非“特种设备安全不适用本法”。被上诉人作为生产经营单位，首先应当遵守《安全生产法》，根据《安全生产法》落实安全生产责任。同时，对涉及特种设备的安全生产工作，还应当遵守《特种设备安全法》的规定，履行安全生产责任，此种特别规定是在特殊领域，对生产经营单位安全生产责任的加重，而非豁免其在《安全生产法》项下的基本责任。只有当《安全生产法》没有规定，或者《安全生产法》与《特种设备安全法》的规定冲突时，才应当适用《特种设备安全法》。

三、关于《安全生产法》与其他特别法之间的适用，最高人民法院已经做出明确的批复，上诉人有权依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。

《最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》规定：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”

根据前述批复的精神，只有当《特种设备安全法》有特别规定的，才适用其规定，无特别规定的，仍然适用《安全生产法》，而不是有特别法就不适用普通法。

《安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”本案中，塔吊司机李廷飞、信号司索工王友梅严重违反了安全生产规章制度和安全操作规程，严重缺乏安全生产意识。被上诉人未对其从业人员尽到安全生产教育、培训义务，未能确保从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，严重违反了《安全生产法》第二十五条第一款的规定。

《安全生产法》第二十五条第一款规定的情形，并不属于《特种设备安全法》的特别规定，故上诉人有权依据《安全生产法》第二十五条第一款对被上诉人作出行政处罚。

综上所述，上诉人所做出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》主体适格、适用法律正确，依法应予维持。请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人亿邦公司辩称，一、被答辩人在上诉状中诉称：“上诉人是丘北县安全生产工作的综合监督管理部门，有权就本案的安全生产事故依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚”。被答辩人的这一诉称，实属无法可依。理由是：

一、《立法法》第九十二条明确规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。根据这一法条的规定来看《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国特种设备法》，两部法律都是全国人民代表大会常务委员会制定的。而《中华人民共和国安全生产法》第二条明确规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另行规定的，适用其规定”；这一法条己明确了“特种设备安全另有规定的，适用其规定”。

而《中华人民共和国特种设备法》第二条规定“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。”第五条规定“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。

”第六十一条规定“负责特种设备安全监督管理的部门在依法履行监督检查职责时，可以行使下列职权：（五）对违反本法规定的行为作出行政处罚决定。”第七十二条第五款规定“发生一般事故，由设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。”以上法条规定，明确了特种设备的监管、调查、处罚是特种设备安全监督管理部门。而一直以来，对塔吊的监管、调查、处罚，均是住建部门而非应急局。且特种设备发生一般事故时，是由设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。对特种设备的经营企业处罚，《特种设备法》第六十一条也明确规定由负责特种设备安全监督管理的部门进行。故被答辩人对答辩人的调查、处罚，存在程序不合法、调查主体不合法、处罚主体不合法。完全是无权处罚、超越职权。如果都以《安全生产法》对安全生产工作实施综合监督管理涵盖一切安全生生产监督，那就没有必要制定《中华人民共和国特种设备法》。故被答辩人的辩驳实属狡辩，无法可依。

二、被答辩人将特别法与普通法的关系理解为：“特别法优于普通法”，是指当普通法没有规定，或者普通法的规定与特别法冲突时，适用特别法，而非有了特别法就不再适用普通法”。被答辩人的这一解释和理解，完全与《立法法》第九十二条的规定相背离。《立法法》第九十二条明确规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；”该法条已经明确规定和界定了特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”。而《中华人民共和国特种设备法》对监管、调查、处罚的主体，都明确规定了由负责特种设备安全监督管理的部门进行。故在法条有明确规定监管、调查、处罚的主体是负责特种设备安全监督管理的部门的情况下，被答辩人仍背离法条进行解释，被答辩人的辩驳就实属狡辩。

三、被答辩人引述《最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》规定“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”被答辩人的引述，实属是所问非所答。理由是：

1.“答复”是针对道路交通安全，并非对特种设备的答复：

2.“答复”也明确了一个方向，即：有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”而《中华人民共和国特种设备法》对监管、调查、处罚的主体，都有法条明确规定了由特种设备安全监督管理的部门进行。在有特别法明确规定的情况下，被答辩人对答辩人的处罚就是无权处罚，超越职权处罚。

3.被答辩人在阐述被答辩人对答辩人的处罚主体和法律适用的合法性时，将应由建设和施工单位承担管理责任的民事法律关系与行政法律关系混为一谈。因为行政处罚是针对处罚主体的合法性和适用法律的合法性进行评判，而不是针对民事过错进行评判。故被答辩人用操作人员和指挥人员的过错进行辩驳实属狡辩。

综上所述，答辩人认为，被答辩人以《生产安全法》来代替、涵盖《特种设备法》的辩驳理山，属无法可依。就如《刑法》不能代替《香港基本法》一样。故恳请文山州中级人民法院支持原审判决，驳回被答辩人的诉讼请求，以维护法律的尊严和答辩人的合法权益。

一审被告应急管理局向一审法院提交了以下证据：

1.《塔式起重机操作使用规程》JG/T100-99，

2.《建筑机械使用安全技术规程》JGJ33-2012，

3.《建筑施工塔式起重机安装、使用、拆卸安全技术规程》JGJ196-2010。用以证明：塔式起重机的安全操作规定。

4.立案审批表，

5.丘应急罚告〔2019〕事故—01号《行政处罚告知书》和丘应急听告〔2019〕事故-01号《行政处罚告知书》，

6.《行政处罚听证书》，

7.丘应急听通〔2019〕事故-01号《行政处罚听证会通知书》及其送达回证，

8.听证会笔录和授权委托书，

9.《行政处罚听证陈述申辩意见书》，

10.听证会报告书，

11.合法性审查意见，

12.行政处罚集体讨论记录，

13.案件处理呈批表，

14.丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》，

15.送达回执。用以证明：一审被告依法对本案进行立案调查，并且依法向一审原告告知了其享有的权利、义务，送达了相关的法律文书，应一审原告的申请召开听证会，听取了一审原告的陈述、申辩，证据确实、充分的前提下，依法作出了行政处罚决定，保障了一审原告的合法权益，程序合法。

第三组：16.亿邦公司营业执照、亿邦公司安全生产许可证、建筑业企业资质证书，17.丘北县人民政府关于凯旋御景项目“7.14”事调查报告的批复、《福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目“7.14”布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告》，18.建筑设备（吊塔）租赁合同、建筑设备（施工升降机）租赁合同，19.2019年凯旋御景项目7.14事故现场照片，20.亿邦公司员工花名册，21.刘小磊、李廷飞、王友梅、廖祥林、李健、李兰花《询问笔录》及其身份证件、资质证书，22.《鉴定文书》，23.现场勘验笔录、提取痕迹、物证登记表、现场图，24.《检验报告》，25.《丘北县住建局关于凯旋御景事故布料机称重情况的报告》。用以证明：一审被告依法对本案的事故进行调查取证，查明：1.2019年7月14日，凯旋御景项目吊塔发生安全生产事故，事故造成何仙芬死亡、李兰花受伤，造成直接经济损失100.2万元；2.案涉吊塔系一审原告所属的设备，由一审原告出租给项目施工单位福建省诚毅工程建造有限公司使用，并由一审原告指派其职工吊塔司机李廷飞、信号司索工王友梅负责吊塔操作；3.造成事故的直接原因为吊塔司机李廷飞、信号司索工王友梅严重违规操作，缺乏安全生产意识；4.一审原告违反了《安全生产法》第二十五条的规定，未对其从业人员尽到安全生产教育、培训义务，未能确保从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。

一审原告亿邦公司向一审法院提交以下证据：第一组：1.营业执照，2.企业资质证书许可证书，3.安全生产许可证，4.法定代表人身份证明，5.法定代表人身份证。用以证明：1.一审原告主体适格；2.证明一审原告从事的经营范围为建筑设备租赁、起重设备安装工程的设计与施工。

第二组：1.建筑设备（塔吊）租赁合同，2.建筑起重机械登记证，3.建筑起重机械安装（拆卸）告知表，4.建筑起重机械使用登记申请表，5.云南省建筑起重机械安全监督管理实施细则，6.行政处罚决定书（丘应急罚2019事故-03号），7.单位结算业务卡凭证。用以证明：1.发生安全事故的“凯旋御景”项目使用的起重设备属一审原告租赁给诚毅公司的，生产、管理、指挥权及生产的安全事故责任属诚毅公司，与一审原告无关；2.建筑起重机械特种设备范围；3.租赁给诚毅公司的建筑起重机械，一审原告已向丘北县住建局提交了相关资料，并取得丘北县住建局颁发的《建筑起重机械使用登记证》（备案），出租的建筑起重机械属于合法行为；4.建筑起重机械一般事故调查的主体设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理部门即文山州住建局会同有关部门组织事故调查，丘北县人民政府或应急管理局无权组织调查。一审被告对一审原告处罚的依据来源程序不合法；5.对建筑起重机械发生的安全事故处罚主体为住建部门。一审被告对一审原告的处罚属处罚主体不适格，对一审原告作出的行政处罚决定书应予以撤销，并应返还一审原告缴纳的21万元罚款。

第三组：1.钢丝绳选择（总则），2.重要用途钢丝绳，3.起重机、钢丝绳、保养、维护、检验和报废。用以证明：1.用于起重机吊物的钢丝绳，应使用的钢丝绳承载力的要求及计算方法；2.用于起重吊物的钢丝绳，破断拉力的要求及计算方法；3.用于起重机吊物的钢丝绳，报废的规定。

第四组（在证据交换后庭审时补充提交的证据）：《行政处罚听证告知书》申辩听证材料两本，用以证明：1.一审原告公司的资质经营范围、肇事塔吊的备案及产品资质证书，员工的教育培训、台账等符合国家法律法规的规范要求；2.一审被告是无权对一审原告进行处罚，丘北县人民政府的调查报告不能作为对一审原告处罚的依据。

本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”，《安全生产法》确定了安全生产领域基本的方针、原则、法律制度属普通法。《中华人民共和国特种设备安全法》第二条第一、二款规定“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”《特种设备安全法》是专门解决特种设备安全生产特殊问题的单行立法属特别法。

本案安全事故案涉的塔式起重机（塔吊）归属《特种设备安全法》中规定的起重机械。涉及特种设备安全领域的安全生产问题，应当首先考虑和优先适用特别法的规定。现行的《特种设备安全法》对特别的安全生产问题没有规定的，才应当依照《安全生产法》的有关规定执行。本案被诉行政行为即丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》中认定的被上诉人亿邦公司违反《安全生产法》第二十五条第一款的违法情形和第一百零九条的对事故责任单位的处罚依据，对此《特种设备安全法》第八十六条第（三）项“未对特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员进行安全教育和技能培训的。”和第九十条第（一）项“发生事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故，处十万元以上二十万元以下罚款；”已进行了规定。故对本案案涉的被上诉人亿邦公司安全违法行为，应优先适用《特种设备安全法》的有关规定进行行政处罚处理。

本案被诉行政行为即丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的适用法律、法规错误的判决撤销情形，一审法院据此判决撤销并无不当。

综上所述，上诉人应急管理局的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。

应急管理部门