环境风险评估开展意义何在？

2013-4-15 09:06 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 2995 | 评论: 0 | 来自: 中国环境报

摘要：隐患险于事故、防范胜过救灾。开展环境风险评估能够把环境污染事件消灭在萌芽状态。重大决策往往关系到未来发展方向和长远目标实现，开展决策环境风险评估至关重要。开展决策环境风险评估国外有哪些经验可以借鉴？我 ...

　　EHS资讯：隐患险于事故、防范胜过救灾。开展环境风险评估能够把环境污染事件消灭在萌芽状态。重大决策往往关系到未来发展方向和长远目标实现，开展决策环境风险评估至关重要。开展决策环境风险评估国外有哪些经验可以借鉴？我国应从哪些领域重点切入？

　　我国目前环境管理尚缺乏相应的制度设计和政策保障，客观上制约了环境保护参与国家综合决策能力的提升。开展重大决策环境风险评估，是保障决策科学化、民主化，从根本上消除环境风险隐患的最有效手段。

　　开展评估意义何在？

　　■阅读提示

　　现有决策模式已经难以适应决策科学化的要求，战略环评参与决策的广度和深度不足，公共政策评估体制不健全。

　　由于决策体制、机制不健全，我国尚缺乏保障决策科学化、民主化的有效制度安排，因而开展决策环境风险评估尤为必要，具体原因有以下几点。

　　一是现有决策模式已经难以适应决策科学化的要求。我国的决策模式属于管理主义模式，各级政府在决策中居于主导地位，其他社会主体参与不足，决策过程缺乏制衡机制。因此，与大多数西方国家相比，我国的决策更容易受到决策者个人偏好及利益主体的左右，从而偏离科学决策的轨道。

　　从政策的制定和实施过程来看，产生决策风险的原因主要有以下几点:首先，公共决策的组织结构是自上而下金字塔式的体制，下级决策者以完成上级下达的刚性任务为首要目标，与决策者偏好不一致的意见往往得不到采纳，因而体制内部缺乏有效的决策纠错机制。其次，地方诉求与国家战略意图不完全一致，特别是现有财税体制下地方政府片面追求GDP总量扩张的诉求与国家强调的均衡增长、协调发展、环境保护等目标明显偏离。第三，政策目标之间往往并不完全相容，如西部大开发战略提出的大力推进基础设施建设、加大能矿资源开发力度需与加强生态环境保护的目标进一步协调。

　　二是战略环评参与决策的广度和深度不足。战略环评涵盖了除建设项目之外的政策、规划和计划等多种决策形式，是目前国际上通用的防范决策环境风险的主要工具。我国虽然在2003年正式以立法的形式将“一地、三域、十个专项”规划纳入了法定的环境影响评价范围，但与欧美等发达国家相比，战略环评的广度和深度明显不足。

　　首先，我国的战略环评并未涵盖对生态环境有更深远影响的决策形式，如在现行规划体系中居于核心地位的国民经济和社会发展规划、发展战略、经济政策、技术政策等。其次，西方国家的战略环评是决策过程的有机组成部分，普遍将方案比选作为评价重点。而我国目前大多只是评价给定方案的环境可行性，从而削弱了这项制度对于防范决策环境风险的能力。此外，从目前我国各重点领域规划环评的评价内容来看，与项目环评有很多雷同，重点仍是规划实施对单个环境要素的影响，缺乏从区域和生态系统整体角度的有效分析。

　　三是公共政策评估体制不健全。从目前来看，我国尚没有关于政策评估的法律法规，更没有规范的评估制度，类似职能一般通过以下3种方式来实现。一种是自上而下的评估，如政策制定部门对政策执行情况调研或到政策执行部门检查工作。二是自下而上的评估，如政策执行部门进行经验总结或向政策制定部门汇报工作、反映情况。三是民间评估，具体方式有媒体报道和群众上访等。民间评估所能发挥的作用非常有限。官方自我评估则因评估程序、过程、方法等不规范，评估结果经常报喜不报忧，甚至沦为为一些领导和部门歌功颂德的工具。由于缺乏规范的政策评估制度，政策实施可能产生的环境风险难以从决策源头避免。

　　国外有哪些先进经验？

　　■阅读提示

　　大体而言，主要有战略环评、公共政策评估两种，对于防范决策环境风险发挥了积极作用。

　　那么，国外又有什么样的制度安排呢？大体而言，主要有以下两种。

　　一是战略环评。1969年美国颁布了《国家环境政策法》，在世界上首次确立了环境影响评价制度，并直接覆盖了从立法、政策、规划、计划直至建设项目的整个决策链条。欧洲、日本等国纷纷效仿，并在上世纪70年代建立了适合本国国情的环境影响评价制度。

　　环境影响评价制度的建立，开创了人类历史上将决策评价机制引入政府行政领域的先河。鉴于环境风险评价是环境影响评价的重要内容，因而环境影响评价制度也成为迄今为止防范决策环境风险的最有效制度安排。特别是高层次决策的战略环评，对从决策源头防范重大环境问题发挥了重要作用。

　　二是公共政策评估。从上世纪末开始，为进一步适应公共决策科学化、民主化的要求，法国、日本等发达国家逐步建立了独立于环境影响评价制度之外的公共政策评估制度。（EHS中国）

　　例如，从1996年开始，法国计划总署对原有职能进行了调整，开始承担了许多公共政策的评估工作，2002年进一步成立了全国评估委员会。2001年6月，日本制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》，要求各行政机关自行设立“政策评价委员会”，对预算较大的支出或对国民有重大影响的政策，在实施前、中、后期均需开展政策评价，以便及时掌握政策方向和效果，发现和清除政策存在的不足。在各行政机关自我评价的基础上，日本总务省行政评价局还会对其评价结果开展二次评价。

　　除上述国家外，美国、韩国等也已建立了较为完善的公共政策评估制度。尽管其重点是政策绩效，但一般都会涉及环境保护方面的内容，对于防范决策环境风险也发挥了积极作用。