雾霾治理 能否借鉴美国跨区域大气环境管理机制？

　　2008年北京奥运会期间，北京周边6省市通过合作，强化监管，实行统一规划、统一治理、统一监管，取得了很好的效果。但我们应该注意到，这种政府间合作是在特定背景下采取的特殊手段才得以完成，不具有普遍适用性。当前，党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合的环境保护管理体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题。主要体现为:一是职能分散交叉现象依然存在，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强；二是缺乏有效的监督制约机制，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行，一些地方保护主义尚未得到有效根治；三是环境监管力量与日益繁重的环保任务不适应；四是农村基层环境监管力量薄弱。（EHS中国）

　　目前，我国大气环境管理实行的是统一监督管理和分部门监督管理相结合的管理体制，关于跨区域大气环境监管的内容几乎没有明确涉及。现行的大气污染防治法规定环境空气质量由当地人民政府负责，将大气污染控制条块化，缺乏区域控制的内容。既没有区域空气质量管理主体，也没有具体的控制措施。我国现阶段还无法成立跨区域大气环境管理机构，只能通过地方政府间形成区域合作，在京津冀、长三角、珠三角等重点区域开展大气污染联防联控工作。由于资金、管理水平等条件所限，现阶段大气污染联防联控还集中在火电、钢铁等重点行业，无法覆盖全范围。

　　成立跨区域的权力机构，加强政府区域间协调合作，强化依法治理，多种管理手段综合应用，加强信息公开和公众参与。

　　借鉴美国经验，对我国跨区域大气环境监管提出以下建议:

　　成立跨区域的权力机构。空气的跨界污染性质决定了环境管理不能采取分而治之的治理格局。从美国的跨界大气环境监管不难看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。跨区域管理机构要在相关法律或区域行政许可范围内依法行使各项权利和义务，依法、科学设立其相应的组织机构和对应的职能职责和运作方式，充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理权限。虽然目前尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但成立跨国家的权力机构，针对跨界大气污染等行使职能则是区域集团的环境政策的共同点。虽然在机构成立初期赋予这一机构的职能权限较为有限，但其致力的目标较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都可以为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路:成立超国家的环境权力核心机构，在初期仅提供技术性服务，同时可以辅之以针对特定问题进行检查与监督的权力。成立一个区域性大气污染管理部门，通过统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控，实现区域大气污染的有效控制。

　　加强政府区域间协调合作。政府在环境监管中起着绝对的主导作用，我国环境保护相关法律法规都是对企业行为的管制，而法律又明确规定地方政府是环境保护的主体。因此，跨界环境问题的协调和解决要靠政府层次的制约和合作，加强对政府以及政府决策的规范管理以及人大、公众等对政府行政行为的社会监督和司法监督等非常必要。同时，通过联席会议、论坛和信息通报等途径，加强各行政单元之间的联系和区域间协调合作，积极举办交叉培训研讨会、示范项目等。

　　强化依法治理。以《中华人民共和国大气污染防治法》为核心的大气环境管理法律法规对于减少大气污染物排放、减轻大气污染危害、保护人民群众生命和财产安全、促进经济和社会可持续发展，发挥了重要作用。30年来，我国已经构建了较为完备的部门法框架，但是在跨界大气污染防治方面依然缺乏相应的法律、法规和规定。我国的科研和实践已经证明划定新区域范围的必要性，如京津冀地区、长三角和珠三角地区等，应实施区域大气污染控制。因此，有必要加强跨界大气环境监管立法，对重点区域制定区域性空气质量标准。可由国家制定相关标准，各省、市、自治区负责规划并达到相关要求。对于达标和未达标区域分别采用不同的治理策略，特别是要对未达标地区制定具体的控制要求，努力促使区域空气质量达标并进一步提高。其他跨界纠纷可由区域间共同协商，制定具有法律标准的法规，共同依法执行。（EHS中国）

　　多种管理手段综合应用。政府是环境管理的主体，但行政型强制手段成本较高，未必能科学合理地进行整体利益分配。随着城市化进程的加快和经济持续繁荣扩张，意味着将产生更多的空气污染物，尤其是来自移动污染源的污染物，要从政府运用命令控制手段为主到利用激励手段和市场手段完成政策目标(包括空气污染控制)的变革。技术手段是美国解决跨界大气污染的一种强有力手段，无论是SCAQMD　还是OTC，都有一支强大的技术力量。因此，要加强技术手段的应用，促进对固定污染源和流动污染源排放控制的技术进步。经济手段是目前解决跨区域污染问题的有效手段之一。我国在20世纪90年代初就在10多个城市开展了排污权交易试点工作，但目前除太原市制定了相应的规章外，很多地区还没有具体的行动。我国应尝试在省级范围内进行多种污染物的排放权交易，努力建立全面的排污权交易制度。

　　加强信息公开和公众参与。从美国跨界大气污染治理经验可以看出，无论是国会制定法律还是EPA及州环境管理机构制定政策，都需要来自公众和受管制方的参与、配合。这种合作的方式无疑有助于提高政策制定的有效性，并为政策的执行提供便利。在不影响经济发展的前提下采取切实的措施控制空气污染，要求有足够的公众参与。