《民事诉讼法》修正案为环境公益诉讼打开了一扇门

2012-11-6 09:01 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 739 | 评论: 0 | 来自: 中国环境报

摘要：全国人大常委会8月31日通过的《民事诉讼法》修正案为环境公益诉讼打开了一扇门。修订后的《民事诉讼法》规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院 ...

　　HSE资讯：全国人大常委会8月31日通过的《民事诉讼法》修正案为环境公益诉讼打开了一扇门。修订后的《民事诉讼法》规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　新增的"公益诉讼"条款明确原告主体资格为:"法律规定的"、"机关"及"有关组织"，无疑使我国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步。

　　一直以来，环保民间组织作为环境公益诉讼的主力军，不断推进环境公益诉讼制度的司法实践，成为维护公众的环境权益及推动环境公益诉讼制度的重要力量。

　　谁有资格当原告？

　　困难：诉讼主体设置范围太窄

　　鲟鳇鱼、松花江和太阳岛:你们是否有权控诉人类行为对你们的侵害？

　　2005年12月7日，北京大学法学院3位教授及3位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼。松花江水污染事件后，国内一些专家呼吁在国内试点环境公益诉讼，即由非直接利益相关者以公益名义，对污染者提起诉讼。可惜，法庭未予立案。

　　从司法实践看，公益诉讼面临的最大困难是法律对原告资格的限制。修订前的《民事诉讼法》第一百零八条规定，民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这严格地限制了公益诉讼原告资格，也成为环境公益诉讼形成瓶颈的重要因素之一。

　　立法困局未能完全影响环境公益诉讼制度在地方的探索。2007年开始，贵阳、无锡、昆明等地相继试点设立了专门受理环境诉讼案件的环保法庭。

　　在现行法律放宽诉讼主体资格前，贵阳、无锡两地先行一步，放宽了对诉讼主体的“直接利害关系”要求。

　　贵阳规定“两湖一库”管理局、环保局、林业局、检察院等4家单位具有诉讼主体资格。

　　无锡则进一步将环保社团组织、居民社区物业管理部门也纳入进来。尽管对放宽诉讼主体抱着先行先试的态度，但无锡市环保法庭还是确定诉讼主体“以检察院为主”。

　　近几年来，环保民间组织作为环境保护的主力军一直活跃在环境公益诉讼司法实践的第一线，民间组织作为诉讼主体资格的限制一再取得突破。

　　2009年6月，江苏江阴港集装箱公司在作业过程中随意排放、冲刷铁矿石粉尘造成污染。2009年7月，中华环保联合会向无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令江阴集装箱公司立即停止对公共环境利益的侵害，消除对无锡市、江阴市饮用水水源地和取水口的威胁。

　　无锡市中级人民法院正式对这一环境污染侵权纠纷案进行立案审理，这标志着我国首例由环保社团作为原告的环境公益诉讼全面启动。

　　2010年11月，中华环保联合会联合贵阳当地的一家社团组织——贵阳公众环境教育中心，共同向清镇市人民法院提起环境公益诉讼，请求判令一造纸厂停止排放污水。2011年1月，此案由清镇市环保法庭公开审理，中华环保联合会全部诉讼请求获得法院支持，造纸厂被关停。这是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。

　　2011年1月，云南省昆明市中级人民法院对云南省首例环境公益诉讼案件进行宣判:两家企业被判立即停止对环境的侵害，并赔偿400余万元。此案由昆明市环保局提起公益诉讼，昆明市人民检察院支持起诉。

　　2011年10月19日下午，云南省曲靖市中级人民法院正式受理了自然之友、重庆市绿色志愿者联合会及曲靖市环保局作为原告提起的关于曲靖铬渣污染事件的公益诉讼，这也是国内首例由草根环保组织提起的环境公益诉讼。

　　应该说，曲靖市中级人民法院受理此案，对草根民间组织在公益诉讼中的原告身份是一种肯定和认可。

　　中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发说，铬渣污染事件公益诉讼案是我国环境公益诉讼的历史性突破，也是我国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端。

　　中华环保联合会副秘长书谢玉红介绍说，实践中大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。正是因为法律无明文规定，能否立案就完全取决于法院本身的创新程度。

　　蓬莱溢油事件发生后，北京华城律所律师贾方义以个人名义向法院提起了环境公益诉讼，要求中海油和康菲石油设立百亿元的赔偿基金，但未能立案。

　　尽管全国各地对公益诉讼的探索和实践一直都在进行，但这些年来，在《民事诉讼法》修订前，我国公益诉讼并无法律依据。实践中，大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。因为在环境公益诉讼适格原告上，立法尚存空白。对谁有起诉资格，法院对主体资格如何审查，法律没有明确规定。

　　诉讼费用谁来出？

　　瓶颈:鉴定费用和技术难题成了拦路虎

　　确立了诉讼主体，并非是建立健全环境公益诉讼制度的全部。如何制定配套措施，从而保证环境公益诉讼能够顺利提起，是各地实践中无法回避的问题。立法的空白带来另一个现实问题——环境公益诉讼面临庞大的经费和技术瓶颈。

　　在云南铬污染事件中，民间环保组织自然之友成功地向污染企业提起诉讼。在艰难的取证之后，自然之友被700万元的生态环境损害鉴定费用报价困在了原地。

　　自然之友提出的诉讼请求中，重要的一项就是要求被告赔偿因铬渣污染造成的环境损失。污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，则需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构作出鉴定。如果没有生态环境损害评估鉴定，即便自然之友胜诉，法院也无法判定被告该付出多少赔偿。

　　生态环境损害评估是一多学科、综合性和技术性很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少。而且，鉴定的费用还非常高。

　　自然之友曾向一家具有司法评估资质的机构提出过鉴定请求，对方给出的报价是700万元。这远远超出了自然之友的承受能力。

　　众所周知，进行公益诉讼要投入大量财力、精力，只有经费有了保障，环境公益诉讼制度才能得以顺利推进。国外经验表明，提起公益诉讼的原告可以就诉讼费、鉴定费等诉讼支出，向公益类基金申请费用。

　　事实上，公益基金资助环境公益诉讼在我国已有先例。2010年，中华环保联合会等单位起诉贵阳市一造纸厂水污染侵权纠纷，向贵阳市“两湖一库”基金会提出污水检测费申请，基金会根据法庭意见先行垫付。2010年3月，贵阳市中级人民法院和清镇市人民法院出台的《关于大力推进公益诉讼制度的意见》中规定，环境公益诉讼的原告如果存在资金困难，例如评估费、鉴定费等，可以申请公益基金援助。

　　虽然贵阳、无锡、昆明和玉溪等地近年来相继成立了环保法庭，但公益诉讼的案例并不多，其中一个重要原因是缺少公益诉讼基金支持。

　　据了解，海南、无锡等地也在尝试建立环保公益基金。2011年9月，海南省高院与省财政厅联合印发了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》，解决当事人提起民事公益诉讼诉讼费用的预交和负担问题。应该说，公益基金的建立及其制度的完善，能够有效解决提起环境公益诉讼的后顾之忧，未来环境公益诉讼的前景将更加光明。

　　此外，近年各地为鼓励环境公益诉讼制度的建设，相继出台了一系列措施。

　　为鼓励环境公益诉讼，无锡法院出台了一系列措施，不仅诉讼费全免，而且降低了立案标准，简化立案审查，只要有表象证据，比如提供一张企业污染的照片就能立案，之后由法院组织力量进行实地勘验取证，以减轻原告的负担。但要一劳永逸，还得建立公益诉讼基金和奖励机制。

　　还有多少路要走？

　　窘境:法庭不少，案件不多

　　无论是在无锡、贵阳还是在云南的环保法庭，都试图建立一套环境公益诉讼的独特立案规则和审判规则，但他们不得不面临的一个尴尬是，无案可办。

　　据不完全统计，全国范围内共有15个省(直辖市)设立了77个环保法庭，但环境公益诉讼的案源普遍很少。

　　进入司法程序的环境公益诉讼数量稀少，但涉及环境的纠纷事件数量却不少。谢玉红说，其主要原因是，我国环境污染受害者的环境维权意识不高，目前没有建立完备的公益诉讼法律体系，社会组织不能作为诉讼主体参与诉讼，缺乏环境损害鉴定及评估机制，难以向污染受害者提供损害赔偿。

　　2010年，中华环保联合会得到了联合国开发计划署(UNDP)的支持，双方共同设计了“维护公众的环境权益及推动环境公益诉讼制度的建立”项目。他们将通过争取更多支持、政策倡导和法律建议等途径，积极推进环境公益诉讼制度建立。

　　随着环保民间组织的壮大和发展，环保民间组织在推进环境公益诉讼制度方面起到了积极的作用，成为公益诉讼司法实践的生力军。但是，对于环境公益诉讼制度的建立，谢玉红坦言，还有大量的工作要做，还有很长的路要走。