环保法责任:按日计罚是否可行？

2012-9-20 09:10 | 发布者: EHS最新资讯 | 查看: 1986 | 评论: 0 | 来自: 中国环境报

摘要：EHS环保评论：二十三年一修法，步子应该迈多大？全国人大常委会近日对《环境保护法修正案(草案)》进行了第一次审议。“我国的环保法是一部基本法？政策法？还是理念法？制度法？或是环境法典？”

　　EHS环保评论：二十三年一修法，步子应该迈多大？全国人大常委会近日对《环境保护法修正案(草案)》进行了第一次审议。随后，全国人大常委会法制工作委员会公开了修改草案、起草说明和修改前后对照表等相关文件，向社会征求意见。

　　9月13日，环境保护部组织召开了《环境保护法修正案(草案)》专家座谈会。来自中国社科院、中国政法大学、北京大学、中国人民大学、中国环科院、环境保护部规划院、中华环保联合会、全国律师协会、自然之友、美国环境资源委员会等科研院所和环保组织的专家学者济济一堂，对完善草案建言献策。

　　《环保法》:理念法还是制度法？

　　“我国的环保法是一部基本法？政策法？还是理念法？制度法？或是环境法典？”中国政法大学教授王灿发首先对这部法律的定位提出了疑问。北京理工大学的罗丽副教授表示，法律定位如果不明确，采取有限修改的做法，把现有东西挪过来，既解决不了法律本身存在的问题，更解决不了当今中国环境与发展面临的冲突。

　　王灿发介绍:“日本的环保法叫基本法，实际上是理念法。它并不大篇幅规定具体措施，而是重在表述理念。美国的《环境政策法》主要不在约束老百姓、企业，而是重在约束政府。公众可根据法律有效地监督，在环境保护工作中发挥重要作用。”

　　“我国的环保法应定位为带有基本法性质的综合性法律。”王灿发指出，它应当着重规定基本制度。有了制度法，之后通过办法、条例的形式一步一步往下推，逐步完善EHS法律体系，环保部门的各项工作就有了依据。

　　中国政法大学教授曹明德也指出，应强化环保法在环境保护领域的基本法作用。环保法应侧重于综合性目标、指导思想、基本原则、基本制度的规定，剔除过于具体的法律措施，增强对生态环境和自然资源保护的EHS原则性规定。

　　谈到这部法律的指导思想，美国环保协会中国办事处主任张建宇认为有些“不过瘾”。“我们没有看到引领时代的思想和国家的大政方针融入这部法律，比较遗憾。此外，法律修订的周期一般比较长。可以设想，再次修订环保法也是十几年以后的事，这部法律修订之后，肯定要适用相当长一段时间。从这个角度看，环保法的基本指导思想应当适度超前，而不仅仅是应景。”

　　中国人民大学教授周珂也指出，环保法不仅要“确认成果”，而且应“适度超前”。一方面，虽然不要求现行法律达到学者眼中的理想状态，但在实践中已有的成果应当通过法律形式确认。另一方面，虽然法律常常是保守的，但环保法以预防为主，应当适度超前，各国的做法也验证了这一点。

　　环境与经济:“优先”还是“服务”？

　　“现在的情况与10年前、20年前很不一样，我们已到了环境优先的时候。”张建宇表示。有专家也指出，在万余字的草案中，没有看到“可持续发展”这几个字，令人失望。

　　中国社科院教授马骧聪认为，有必要对“总则”部分加以补充修改。按照国际上的提法，应当加上“可持续发展”。按照国内的表述方式，可以增加“生态文明、两型社会、环保优化经济”等内容。

　　马骧聪指出，“具体到法条，可以考虑在第四条宣示国家的环保基本国策，并增加一句:到了环境优先的时候，继续牺牲环境不可为继。通过这样的提法，提升环保理念，明确基本原则。”

　　“许多国家和地方提出了环境优先，实践证明效果很好”。马骧聪表示，“环境优先”成为法律条文并不意味着环保会阻碍经济发展，而是强调发展经济必须考虑环境。

　　“法律必须体现历史。”周珂表示，中国的现实环境问题已到了拐点时期，如果“该拐不拐”，便是逆历史规律而动。他建议，环保法的立法目标应从以往的“满足现代化建设的需要”改为“可持续发展”，并在“环保与经济发展”两者关系的协调上提出决策性的意见。

　　曹明德指出，环境保护优先应当作为环保法的基本原则，与预防原则、合理开发利用原则、污染者负担受益者补偿原则、公众参与原则等同时在法律中体现。王灿发则认为，应强调3个原则，分别是环保优先原则，风险防范原则和不得恶化原则。尽管两人对环保法原则的设想各有不同，但共同的一点是，“环境优先”的理念都被提出，并放在基本原则的首位加以强调。

　　在具体制度设计上，专家一致认为“环境优先”理念的贯彻情况并不理想。

　　例如，草案的第五条为:将第十条第一款修改为:“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。”

　　中华环保联合会近年来专攻环境诉讼的律师马勇认为，这一“会同”，非同小可。“环保部门负责环保，结果自己制定的标准还不算数。”他认为，解决方案有两种:一是删除“会同”，这是最佳方案。二是将会同的对象限制为“国务院有关部门”，排除大型企业对标准的影响，这是变通方案。

　　“我认为只能删，不能变通。”全国律师协会环境法专业委员会秘书长王霁虹律师表示，这样的规定侵害了环保部门独立行使职责的权力，在实践中必然导致EHS环保对经济增长的退让、妥协。

　　类似的情况还有，草案将第十二条修改为:“国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展规划纲要编制国家环境保护规划，经国务院宏观经济调控部门综合平衡后，报国务院批准并公布实施。”这一修改的关键在于:“根据发展规划，制定环保规划”。

　　“这貌似是将原法第四条纳入了现法第十二条，但其实是一种法律的倒退。”王霁虹以律师的严谨思维，对其内涵和实施后果进行了深入分析:

　　原法第四条是先有环保专项规划，后有综合发展规划，这有利于体现环境容量对经济的基础支撑作用和自然资源对发展的约束功能。修改之后，现法第十二条表述为，“根据发展规划编制环保规划”，实际上就是先有综合发展规划，后有环保专项规划。

　　这一先一后顺序之变，实际上体现出起草者在处理环保与发展关系上的两种截然不同的理念:前者是以环境支撑和约束经济增长，促进环境与发展的协调和可持续；后者则是经济优先，环保在规划安排上只能处于服从和服务地位，其结果必然是牺牲环境换取短期增长。

　　环保不应永远处于“服从”地位。如果关于环保规划的法条修改成这样，在实践过程中，不仅环境优先无法保证，第四条所谓“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的调整，也将沦为空想，环保将面临一种更加无奈的局面。王律师不无忧虑地指出，当今中国环境问题如此突出，而修改草案仍将环境置于“服从和服务”地位，显然不符合时代要求，这需要引起高度重视。